Тема: «Надзор за исполнением
законов и законностью правовых
актов».
Нормативный
материал:
- Конституция РФ
- Закон «О прокуратуре»
- Приказ Генерального Прокурора от 7 декабря 2007г. №195 «Об организации ПН за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
- Указания Генеральной Прокуратуры РФ №240\7 от 27 июля 2009г. «О защите прав юр.лиц и ИП при осуществлении государственного контроля и муниципального надзора».
Вопрос 1. Сущность надзора
за исполнением законов и законностью
правовых актов. Предмет надзора
и его объекты.
Данная отрасль
надзора посвящена Глава 1 Раздела
3 ФЗ «О прокуратуре». До сих пор остается спорным вопрос
о том, нужен ли данный вид надзора.
- Негативное отношение к нему формируют сами органы власти, которые являются поднадзорными объектами.
- Однако, именно данный надзор является исторически сложившимся и необходимость его проведения обусловлена уровнем экономического и политического развития государства, а также состоянием законности.
- Данный надзор именуют общим в силу большого количества поднадзорных объектов и большой массой нормативных актов, исполнение которых проверяется.
Предметом
надзора является:
- Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ поднадзорными объектами
- Соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами.
К предмету данного надзора
относятся не только ФЗ, но и законы субъектов РФ, международно-правовые
акты и некоторые Указы Президента РФ.
Объектами
надзора являются:
- Федеральные министерства, ведомства, комитеты
- Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ
- ОМСУ
- Органы военного управления (на всех уровнях)
- Органы государственного контроля и надзора
- Должностные лица перечисленных органов
- Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций
Пределы общего надзора:
- По объекту – см. тема 1.
- По предмету надзора:
- прокуратура не подменяет органы
контроля и надзора, но использует их полномочия
для организации и проведения проверок
и ревизий
- прокуратура не вправе вмешиваться
в оперативно-хозяйственную деятельность,
а также финансовую, коммерческую
и уставную деятельность поднадзорных
объектов, если это не предусмотрено
законом
- проверка исполнения законов проводится
лишь при наличии сведений о нарушении
закона, которые требуют непосредственного
прокурорского реагирования.
Задачи общего
надзора:
- Полное устранение выявленных нарушений законов
- Обеспечение фактического устранения нарушений законности
- Восстановление прав и свобод граждан
- Устранение причин и условий, способствующих совершению нарушений закона.
- Обеспечение гласности при применении прокурором мер реагирования
- Своевременность реагирования на нарушение закона
- Решение вопроса о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении закона
Исходя из указанных
задач, вытекают цели:
- обеспечения верховенства закона
- Обеспечения единства и укрепления законности
- Защита прав, свобод и законных интересов граждан.
- Защита интересов общества и государства
Вопрос 2. Основные направления
общего надзора.
Так как данная отрасль надзора
отличается большим количеством
законов, за исполнением которых
осуществляется надзор, выделяют приоритетные
или основные направления надзора.
Данные направления определяются
Генеральным Прокурором РФ в соответствии
с курсом экономического и политического
развития государства, состоянием законности,
значимостью и актуальностью
тех или иных законов и иных
факторов.
Основные
направления надзора определены
в приказе Ген. прокурора № 195
от 7 декабря 2007г.
Первое направление, которое выделяется в приказе как приоритетное
– это надзор за законностью правовых
актов:
- Ген. Прокурор требует от своих подчиненных проводить тщательные проверки на соответствие Федеральному законодательству всех правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами. Также проверяются в рамках данного надзора уставы областей, Конституции Республик, уставы МО.
Второе направление – надзор в сфере экономики:
- Особое внимание – исполнение законов о собственности, о земле, о предпринимательской деятельности, соблюдение финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства
- Особенно актуально в связи с массовым захватом земель.
Третье направление – надзор в сфере экологической
безопасности
- Особое внимание – надзор за исполнением законов об охране природной и окружающей среды, рациональному использованию земельных ресурсов
- По каждому факту экологического правонарушения прокуроры должны ставить вопросы об ответственности виновных лиц и возмещении причиненного материального ущерба.
Четвертое направление – предупреждение преступных
проявлений
- Ген. прокурор требует от своих подчиненных обеспечить профилактическую направленность надзора, проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством и соблюдением и исполнением закона об оружии.
Вопрос 3. Полномочия прокурора
при осуществлении надзора за
исполнением законов – ст. 25 ФЗ «О прокуратуре».
2 большие
группы полномочий:
- Полномочия, направленные на выявление нарушений закона:
- Прокурор вправе при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных объектов
- Иметь доступ к документам и материалов, знакомиться с их содержанием
На прокурора не распространяются
правила пропускного режима, требования
предварительного согласования визита,
либо требования о заблаговременном
заказе пропуска. Если в организации
действуют подобные правила (и в
числе соблюдающих данные правила указан
прокурор), то данные правила должны быть
немедленно опротестованы, как незаконные.
- Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов и сведений. Он также вправе снимать копии представленных документов (за счет организации).
Не допускается отказ руководителя
в представлении документов под
предлогом содержания в них коммерческой
тайны или иных сведений закрытого
характера.
Ознакомление с документами
помогает прокурору установить конкретные
фактические нарушения закона и
получить соответствующие доказательства,
определить формы и способы получения
недостающих данных.
- Прокурор вправе требовать выделения специалистов в той или иной области.
В качестве специалистов могут быть
приглашены сотрудники других поднадзорных
объектов или независимых организаций.
Помощь специалистов может выражаться
в след. формах:
- консультирование по возникшим
вопросам
- участие специалистов при получении
прокурором объяснений от должностных
лиц
- совместное проведение проверок
и ревизий
- представление заключений
- Прокурор вправе требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций.
В случае, если проверка проводится по
требованию прокуратуры, то результаты
проверки представляются прокурору для
ознакомления и принятия решения.
- Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений.
- Полномочия, направление на устранение нарушений закона:
- Прокурор вправе возбуждать производство об административном правонарушении и требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.
В настоящее время прокурор не возбуждает
уголовное производство, однако, если
в ходе проведения проверки в рамках
общего надзора в действиях какого-либо
должностного лица будут выявлены признаки
состава преступления, прокурор собирает
данные сведения, материалы и направляет
в следственные органы для решения
вопроса о возбуждении уголовного
дела и привлечения к уголовной
ответственности.
- Прокурор вправе освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов.
- Прокурор вправе вносить представления об устранении нарушений закона, а также опротестовывать противоречащие закону правовые акты
- Прокурор вправе обращаться в суд или арбитражный суд с требованием признания недействительными актов, противоречащих закону.
При этом, согласно ст. 6 ФЗ «О прокуратуре»,
все требования прокурора, вытекающие
из его полномочий подлежат безусловному
исполнению. Неисполнение требований
прокурора либо уклонение от явки в прокуратуру
влекут установленную законом ответственность
(административную).
Вопрос 4. Методика надзора
и критерии оценки законности правовых
актов.
Любая проверка, в т.ч. и прокурорская,
состоит из нескольких этапов:
- Подготовительный – на данном этапе прокурорский работник должен:
- Определить сроки проведения проверки
- Круг вопросов, подлежащих проверке
- Изучить законодательство, регулирующее данную деятельность
- Ознакомиться с материалами предыдущих проверок в данной организации
- Обратить наличие конфликтных ситуаций при проведении предыдущих проверок. В случае, если имеются сведения о запрете свободного доступа прокурора на территорию объекта, необходимо заранее обеспечить силовой подкрепление.
- Определить задачи проверки
- Определить необходимый объем требуемой информации. Если проверка внеплановая (по обращениям граждан), то сначала нужно ознакомиться с обращением граждан.
В некоторых случаях целесообразно
на данном этапе пригласить в прокуратуру
обратившихся для дачи пояснений.
- Решить вопрос о привлечении специалистов
- Изучить и проанализировать уже имеющиеся данные
- Изучить судебную и прокурорскую практику по данной проблематике.
- Определить состав прокурорских работников, участвующих в проверке.
- Если проверка выездная, то необходимо изучить структуру предприятия и узнать весь основной персонал (топ-менеджеры – руководство).
- Подготовить для каждого структурного подразделения, подлежащего проверки, перечень документов, которые подлежат изучению.
- Предупредить руководителя о предстоящей проверки, например, за час или за полтора.
- Сама проверка –
- по приезде на предприятие необходимо встретиться с руководителем
- обращения граждан не конкретизируем
- в кабинете директора не располагаться!!! По возможности, попросить предоставить отдельное помещение
- пригласить основных заместителей и назначить каждому заместителю время личной беседы, при этом заранее предоставив перечень проверяемых документов.
- При изучении документов прокурор вправе снимать копии (за счет предприятия), делать выписки и иными способами фиксировать выявленные правонарушения.
Если правонарушение технического
характера, то можно дать возможность
руководителю исправить их на месте.
Документы, подлежащие проверки:
- учредительные документы –
устав, учредительный договор,
протоколы собрания учредителей,
свидетельство о внесении записей
в ЕГЕЮЛ (или ИП), свидетельство о постановке
на учет в налоговом органе, приказ о назначении
руководителя.
- книга приказов. Приказы изучаются
с момента проведения последней
проверки.
Критерии оценки законности
правовых актов:
- отсутствие каких-либо реквизитов
– штамп, печать, подпись и
т.д.
- правовой акт издан не компетентным
лицом (органом)
- не соответствие правового
акта закону
- не соблюден порядок издания
правового акта
- не соблюден порядок издания,
опубликования правового акта
- По итогам проведения проверки составляется акт проверки или справка. Она составляется в двух экземплярах, подписываемых обеими сторонами. В данной справке фиксируется:
- дата и время начала и
окончания проведения проверки
- все выявленные в ходе проверки
нарушения, при чем, и те, которые были
устранены на месте
- указываются лица, принимавшие
участие в проверке
- указывается перечень документов,
который проверялся