Реформа полиции

«Полиция предназначена  для защиты жизни, здоровья, прав и  свобод граждан…»

Впервые полиция была учреждена  в России Петром Первым в 1718 г. Делилась она на общую, следившую за порядком (ее сыскные отделения вели расследования уголовных дел), и политическую (информация и охранные отделения, в дальнейшем - жандармерия и пр.). Имелись также специальные службы полиции - дворцовая, портовая, ярмарочная и др. Городские полицейские управления возглавлялись полицмейстерами; были также участковые приставы (надзиратели) и околоточные (постовые городовые). Но 23 марта 1917 года полиция как административный орган была учреждена и вместо нее появилась рабоче-крестьянская милиция (РКМ), исполнительный орган по охране нового, революционного порядка. Основы РКМ были заложены постановлением НКВД от 10 ноября 1917 г. "О рабочей милиции".¹ Шло время, СССР прекратил свое существование, но милиция как орган продолжала называться по-прежнему. Однако 1 марта 2011 года уже в Российской Федерации ступил в силу федеральный закон закон «О полиции». Согласно п. 1 ст. 1 данного закона, В связи с чем была проведена реорганизация в МВД? Какие цели она преследовала? Принесло ли это ожидаемые результаты? Так или иначе,  этот закон вызвал широкий общественный резонанс: Общественное обсуждение законопроекта было организовано в Интернете по инициативе президента Д. А. Медведева. Проект был опубликован на сайте zakonoproekt2010.ru 7 августа 2010 года и собрал более 20 тысяч комментариев, некоторая часть из которых была учтена при работе над текстом будущего закона. Стоит выяснить, принесла ли столь долгая и спорная работа над текстом закона свои плоды.

Начнем с самого начала, а именно с п. 1 ст. 1 закона «О полиции». Согласно данному закону, «Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.»² До этого отношения, складывающиеся в сфере общественного правопорядка регулировал аналогичный закон «О милиции», в ст. 2 которого говорится, что «Задачами милиции являются: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных настоящим Законом.»³

То есть фактически задачи органа с переменой его названия не изменились. Но ведь суть реформы  не только в том, чтобы переименовать милицию в полицию. Попробуем разобраться, в чем же еще. Что было мотивацией для реорганизации милиции, что послужило толчком к этому?

Первыми шагами к самой  крупномасштабной в настоящей истории реформе органов МВД послужил ряд громких преступлений, совершенных милиционерами в конце 2009 года, которые получили широкую огласку. В это же время общественное внимание было обращено на необходимость изменений в системе органов внутренних дел. 24 декабря 2009 Президент РФ подписал Указ «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», предусматривающий в том числе:

• Сокращение до 1 января 2012 года численности МВД на 20%.
• Рассмотрение вопроса об увеличении ассигнований для выплаты вознаграждения сотрудникам милиции, представить предложения по реформированию системы денежных выплат, оптимизировать количество профильных образовательных учреждений и др.
• Пересмотр порядка отбора кандидатов для службы с учетом их морально-этических качеств и повышения профессионализма, исключить дублирование функций органов внутренних дел и др.⁴

По мнению Дмитрия Медведева, выступившего с инициативой реформы, полиция ассоциируется с профессиональными людьми, «которые работают эффективно, честно, слаженно».⁵

Противники переименования считают, что предлагаемое название имеет негативную коннотацию, напоминая  опыт времён Великой Отечественной  войны. Так, член Совета Федерации Анатолий Лысков выразил опасение, что сотрудников полиции население будет называть «полицаями». 13 декабря 2010 года думская фракция КПРФ внесла в текст закона 284 поправки, которые направлены на отказ от переименования. Член фракции Андрей Андреев обобщил аргументы против переименования: ассоциации с «полицаями», финансовые затраты, отрицательное мнение избирателей, сомнение в исчезновении коррупции после переименования. Впрочем, поправки не прошли, но коммунисты еще несколько раз пытались отстоять название «милиция».⁶

Несмотря на масштабное обсуждение данного законопроекта не только в законодательных органах власти, но и в интернете, где проект закона был представлен на всеобщее обозрение и критику, красноречивее всего говорит следующий факт: согласно опросу, проведенному ВЦИОМ 14-15 августа 2010 года, 63% россиян считали, что переименование милиции в полицию ничего не изменит, и в работе ведомства все останется по-прежнему. 

Что же получилось после  принятия закона? Во-первых, стоит отметить, что обсуждение законопроекта все  же принесло некоторые положительные  результаты. Законопроект, по сравнению с первоначальным видом, претерпел значительные изменения, связанные с полномочиями новой структуры. В частности, были исключены положения о том, что полицейские могут беспрепятственно проникать в помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территории, земельные участки и в помещения, занимаемые общественными объединениями и организациями, а также вызывавшая наибольшую критику «презумпция законности» полиции («требования сотрудника полиции, обращенные к гражданам и должностным лицам, и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в предусмотренном законом порядке не будет установлено иное»), хотя, по мнению оппозиционных политиков, данная формулировка была лишь завуалирована, а не исключена.

В целом же закон практически  ничего не меняет ни в содержании, ни в форме структуры. Он заметно детальнее прописывает полномочия полицейских, их подотчетность, условия применения физической силы и спецсредств, правовое положение полицейского. Изменений не много, но стоит привести некоторые из них:

• В целом закон «О полиции» отличается от действующего милицейского резким сокращением отсылочных норм. В нем представлен исчерпывающий перечень полномочий. Какие-то новые права и обязанности полиции могут возникнуть только путем включения дополнений в закон «О полиции». В большой степени исполнено пожелание президента «поднять» многие полномочия милиции из внутренних приказов, зачастую недоступных гражданам, до уровня федерального закона.
• Детализирована процедура и порядок задержания. Полиции дан закрытый перечень из 13 категорий лиц, которых она получит право задерживать. Четко прописана последовательность действий после задержания. Можно будет ожидать волны жалоб на несоблюдение этих процедур в течение нескольких лет после вступления закона в силу.
• Введено право задержанного на один телефонный звонок. Срок предоставления такой возможности — три часа с момента задержания. Цель — уведомление близких о задержании и месте нахождения.⁷

Но попытка интегрировать  в российские реалии классическую обязанность американской полиции рискует остаться полумерой: ответственность за отказ дать позвонить в законе не предусмотрена. Прямое толкование нормы не предполагает звонка адвокату — если, конечно, он не близкий родственник. Введено и ограничение этого права: никаких звонков для сбежавших психически больных и пациентов, которых принудительно лечат по решению суда (в первую очередь от туберкулеза и наркомании), разыскиваемых за преступления, уклоняющихся от административного ареста, совершивших побег из-под стражи. С чем связана такая дискриминация больных, непонятно. Особенно в свете недавнего решения Конституционного суда, давшего психически больным право участвовать в судебном рассмотрении вопроса о принудительном лечении. Чем отличаются беглые от других подозреваемых, не очевидно.

• Так же детально теперь прописаны полномочия полицейских при проникновении в жилище. Вместо двух абзацев в действующем законе теперь этому посвящена отдельная статья из восьми пунктов. Раньше о проникновении в дом, квартиру или на земельный участок против воли проживающих в течение суток уведомлялся только прокурор. Теперь к нему добавился собственник жилища и пр. Основания вторжения в жилище не изменились: спасение жизни и имущества, задержание преступника, пресечение преступления, несчастный случай.
• В отдельную статью выделены и прописаны все полномочия полиции по ведению баз данных россиян. Полиция остается одним из основных носителей сведений о гражданах — она ведет базы данных 23 различных категорий граждан, от иностранцев и владельцев оружия до потерпевших и имеющих водительское удостоверение. Регламентация этой функции явилась следствием принятия два года назад закона о персональных данных.
• Применение физической силы, оружия и спецсредств в законе «О милиции» было наиболее детализированным полномочием. Милиционеров заставляют наизусть заучивать тексты соответствующих статей. Закон «О полиции» пошел еще дальше. Теперь написано, например, что «не допускается нанесение человеку ударов специальной палкой по голове, шее, ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца».
• Число применяемых спецсредств увеличилось с 10 до 14. Классические наручники раздвоились на непонятные «средства сковывания движения» и «средства ограничения подвижности». Служебные собаки поменялись на служебных животных (речь, например, о конных патрулях). Появились средства блокирования движения групп граждан, совершающих противоправные действия, — так называемые «отсекатели», применяемые на митингах и концертах. При этом специально оговорено, что незаконные, но ненасильственные акции не могут пресекаться с применением спецсредств.
• Увеличился на один пункт перечень оснований для применения огнестрельного оружия против людей. Специально «под боевиков» появилось право застрелить лицо, оказывающее «вооруженное сопротивление», а также лицо, отказывающееся «выполнить законное требование о сдаче находящихся при нем оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ».⁸
• Отныне состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются президентом. Это одно из немногих положений законопроекта, снижающих уровень его юридической силы до подзаконного акта. В действующем законе «О милиции» структура — деление на местную и криминальную милицию — прямо указывается. Как будет построена система полиции, пока публике неизвестно.
• Чрезвычайно много внимания в законопроекте уделено описанию принципов общественного контроля за работой полиции. Дмитрий Медведев придал этому новшеству еще большее значение, призвав на днях граждан следить за внедрением нового закона. Закон вводит мониторинг общественного мнения, отчетность полицейских начальников перед гражданами, регламентирует работу общественных советов, предусматривает общественную экспертизу нормативных актов и многое другое. Будет ли это эффективно работать, покажет время.

Насколько эффективны произошедшие изменения, покажет время, слишком  мало времени прошло для того чтобы  увидеть полную картину результатов  прошедшей реформы. Но, думаю, буде совсем нелишним процитировать заявление  министра внутренних дел  Владимира Колокольцева, признавшего, что первый этап реформы его ведомства оказался недостаточно эффективным. Об этом, как сообщает  заявил 11 октября 2012 на заседании расширенной рабочей группы по реформированию органов внутренних дел.  При этом Колокольцев признал, что реформы первого этапа были необходимы.⁹ "Однако для получения результата они оказались недостаточны, не оправдали в полной мере ожидания граждан. Именно поэтому важна оптимизация нашей работы, предстоит еще многое сделать, чтобы граждане реально ощутили позитивные изменения в системе органов внутренних дел", - пояснил он.¹⁰

Министр обратил внимание на то, что ряд узловых проблем все еще нуждается в решении. К ним относятся "палочная система", система учета и регистрации заявлений и сообщений о преступлении и оценка эффективности работы полиции.  Он также отметил,  что полиция заинтересована в улучшении своей деятельности и поэтому не имеет необходимости скрывать что-либо от общества и приукрашивать ситуацию.

К тому же при анализе  эффективности какого-либо преобразования следует учитывать отзывы не только официальных лиц, но и мнение общественности. Еще до вступления в должность Владимира Колокольцева в 2012 году социологи Левада-центра при опросе 1601 гражданина РФ выяснили следующее: 63% жителей России не доверяют правоохранительным органам и относятся к ним с опасением. Частично доверяют правоохранительным органам 26% опрошенных, доверяют полностью – 5%.

Опрос также показал, что 83% россиян считают серьёзной  проблему произвола правоохранительных органов и 73% уверены, что власть использует полицию, прокуратуру и  суды в своих интересах. При этом 62% респондентов опасаются, что сами могут пострадать от произвола, и 2% уже сталкивались с беспределом в правоохранительных органах.

55% опрошенных полагают, что  если пострадают от произвола,  то их не защитит суд или  прокуратура, а по мнению 56% в  России невозможно восстановить свои права, нарушенные судом. Ещё 79% россиян уверены: в стране сложилась система ухода от ответственности людей, наделённых властью.

В целом работой полиции  в своём населённом пункте неудовлетворенны 52% респондентов. Стоит также отметить, что к сотрудникам полиции 19% россиян испытывают антипатию, 22% - страх, 13% - негодование.  Усилия полиции направлены на обеспечение интересов власти, считают 33% опрошенных, и собственных интересов (32%). Те, кто верят, что правоохранительные органы работают на благо населения, оказались в меньшинстве – 23%.¹¹

На мой взгляд, именно эти данные наиболее полно раскрывают ситуацию: вне зависимости от названия структуры отношение к ней населения не меняется. Следовательно одна из задач, заявленная Дмитрием Медведевым, а именно создание нового образа работника правоохранительных органов – не осуществилась. В первую очередь следует обращать внимание непосредственно на качество сотрудников органов охраны общественного правопорядка, на их квалификацию и мотивацию к работе, а не на название структуры. Между тем, в законе нет никаких новшеств, призванных повысить профессиональный уровень сотрудников полиции, оптимизировать процесс обучение, приведя его в соответствие с требованиями современных реалий, а какое-либо реформирование без изменения кадровой политики, без оптимизации и модернизации системы подготовки и профессионального обучения сотрудников представляется бессмысленным.

Список использованных источников:

1. Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции» // Справочная система «КонсультантПлюс»
2. Федеральный закон от 18.04.1991 №1026-1 «О милиции» (в ред. от 27.07.2010) // Справочная система «КонсультантПлюс»
3. А.В. Чернов., И.П. Парфиненко., Н.Ю. Жигалов., Г.М. Тамбовцева., А.Н. Шаламова., Е.А. Гончар. Проект Федерального закона «О полиции»: достоинства и недостатки // Российский следователь. - 2010. - №21 - с. 26-30
4. В.Б. Пастухов. Реформа МВД как сублимация политической реформы в России // Полис. - 2010. - №6 - с. 23
5. И.В. Гончаров. Создание в России полиции: переименование или изменение содержания? // Российская юстиция. -2010. - №12 - с. 60-62
6. Комментарий к Федеральному Закону «О полиции» (постатейный)./под ред. С.И. Барсукова, А.Н. Борисова - М., Деловой Двор, 2011. - 640 с.
7. П.Ю. Петров. Правоохранительные органы. Конспект лекций. - М., АСТ; СПб.: Сова; Владимир: ВКТ, 2011. - 159 с.
8. С.П. Булавин, В.В. Черников. Федеральный Закон «О полиции». Предпосылки и концептуальные идеи // Административное право. - 2011. - №9 - с. 2-10.
9. http://top.rbc.ru/society/19/08/2010/453038.shtml
10. http://www.iarex.ru/news/25684.html
11. http://www.rg.ru/2010/08/26/sovfed.html

¹ П.Ю. Петров. Правоохранительные органы. Конспект лекций. - М., АСТ; СПб.: Сова; Владимир: ВКТ, 2011. - 159 с.

² Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции» // Справочная система «КонсультантПлюс»

³ Федеральный закон от 18.04.1991 №1026-1 «О милиции» (в ред. от 27.07.2010) // Справочная система «КонсультантПлюс»

⁴ А.В. Чернов., И.П. Парфиненко., Н.Ю. Жигалов., Г.М. Тамбовцева., А.Н. Шаламова., Е.А. Гончар. Проект Федерального закона «О полиции»: достоинства и недостатки // Российский следователь. - 2010. - №21 - с. 26-30