Источники земельного права

1. Источники земельного права.

1. 1. Понятие и классификация источников земельного права.

     Источниками земельного права являются нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Такие нормативные правовые акты должны:  являться носителями государственной силы; иметь нормативный характер, т.е. быть рассчитаны на многократное применение; адресованы неопределенному числу субъектов; быть обязательны для исполнения всеми субъектами.

     Источником земельного права является нормативный правовой акт, принятый органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции, который устанавливает, изменяет или отменяет земельно-правовые нормы - юридически обязательные модели поведения участников земельных отношений1.

     Виды источников земельного права. Источник земельного права - нормативный правовой акт, который содержит земельно-правовые нормы, т.е. нормы права, цель которых регулирование земельных отношений. Выделяются следующие виды источников земельного права: Конституция РФ, международные договоры РФ, законодательные акты, основной целью которых является регулирование земельных отношений; законодательные акты, регулирующие отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, и иные законодательные акты. Указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

     Суды общей юрисдикции и арбитражные суды выполняют важную

1. Земельное право: Учебник для вузов / Под. ред. Боголюбова С.А., М.: Норма, – Инфра, – М., 2002.

функцию, применяя земельное законодательство, обеспечивая защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц на землю. Вырабатываемые общие подходы, принципы, единообразные формы разрешения споров - практика деятельности судебных органов.

     Конституция Российской Федерации как источник земельного права. Конституция РФ, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает центральное место среди источников земельного права. Ряд положений Конституции имеют непосредственное значение для земельного права, так как являются основой развития земельного законодательства. В Конституции РФ закреплены общие принципы регулирования земельных отношений в системе законодательства нашей страны.  Конституция относит регулирование земельных отношений к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ2. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона, регулирующего вопросы, отнесенные к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Однако после принятия федерального закона субъект РФ обязан издавать законы и иные нормативные правовые акты, строго соответствующие федеральному закону. В Конституции РФ в общей форме определены полномочия некоторых органов государственной власти по регулированию земельных отношений.        Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью, т.е. вправе управлять землями, находящимся в федеральной собственности. Конституция РФ закрепила полномочия органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в которой могут находиться и земли.

2. Ст. 72 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., принята всенародным голосованием// Собрание законодательства РФ от 10 февраля 2014 г., N 6, ст. 548.

Также Конституция РФ3 выражен принцип приоритета обеспечения интересов охраны природы, в том числе охраны земель в сфере регулирования единого экономического пространства, единого рынка. В Конституции закреплены особенности правового регулирования земельных отношений. Земельные отношения должны регулироваться особым специальным федеральным законодательным актом - земельным кодексом РФ. Важнейшее значение имеют конституционные основы регулирования отношений собственности на землю. В статье 8 Конституции выражен принцип равенства всех форм собственности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 9 (ч.2) Конституции допускает возможность существования различных форм и видов права собственности на землю. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это означает, что в земельном законодательстве должны быть закреплены такие условия изъятия частных земель, когда это допускается только по решению суда, а не какого-либо иного органа. Кроме того, предусмотрено, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения. Большое значение для защиты права частной собственности на землю имеет конституционное определение пределов ограничения прав и свобод человека и гражданина. В статье 42 Конституции закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о

3. Ст. 74 указанного закона, С. 5.

ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право обеспечивается путем реализации соответствующих механизмов, содержащихся в Федеральном законе, а также рядом специальных земельно-правовых и иных норм. Статья 58 Конституции РФ закрепляет обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В земельном законодательстве эта обязанность выражена путем возложения на всех субъектов земельных отношений конкретных обязанностей по рациональному использованию и охране земель.

     Международный договор Российской Федерации как источник земельного права. Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью национальной правовой системы. Закреплен принцип приоритета норм международного права над национальным правом. Этот принцип находит подтверждение и в земельном законодательстве нашей страны. В Земельном кодексе предусмотрено, что если международным договором РФ, ратифицированным в установленном порядке, предусмотрены иные правила, чем Земельным кодексом, применяются правила международного договора4. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров регулируется Федеральным законом. На основании международного договора определяется режим использования природных ресурсов, в том числе земель в пограничной зоне. Международные договоры могут служить основой для установления режима охраны среды обитания объектов животного мира, ограничения хозяйственной деятельности и использования земель на соответствующих территориях.

      «Специальные» законодательные акты как источники земельного права. Центральное место среди специальных источников земельного права,

4. Ст. 4 Земельного Кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ с последними изм. и доп. от 28.12.2013 г. N 446-ФЗ // Российская газета от 30.10.2001 г. N 211-212.

основной целью которых является регулирование главным образом земельных отношений, занимает Земельный кодекс РФ, принятый 25 октября 2001 г. В земельном кодексе особое внимание уделено правовому регулированию охраны земель. Кодекс разрешил проблему разграничения публичной собственности на землю. В нем предусмотрены критерии и принципы разграничения федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. Конкретизированы и развиты нормы, определяющие содержание таких прав на землю, как постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, сервитут, аренда земельных участков и безвозмездное срочное пользование земельными участками. Урегулированы вопросы перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение; определен порядок приватизации земельных участков. В земельном кодексе отражены особенности совершения купли-продажи и мены земельных участков. Детально проработаны вопросы прекращения и ограничения прав на земельные участки, а также платы за землю и оценки земли. Кодекс закрепил основы проведения государственного мониторинга земель, землеустройства, государственного земельного кадастра и земельного контроля.

     Также источником земельного права является Градостроительный кодекс РФ 1998 г., который регулирует земельные отношения в связи с градостроительным планированием, застройкой, благоустройством городских и сельских поселений, развитием их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих задач в Кодексе закреплены требования, предъявляемые к градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. К числу специальных источников земельного права относится Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ, в нем урегулированы полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; закреплены меры государственного регулирования деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и государственной поддержки деятельности в этой области и некоторые другие. В Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ5, закреплены понятия различных типов и видов мелиорации земель; урегулированы вопросы права собственности на мелиоративные системы и гидротехнические сооружения; определена система государственного управления в области мелиорации земель; установлен порядок мелиорации земель и финансирования таких работ. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ6 регулирует порядок землеустроительных работ в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.17 июля был принят Федеральный закон, определивший правовые основы разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. Вопросы реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, правила и ограничения оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, условия предоставления земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ.

5. ФЗ от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ « О мелиорации земель» // Российская газета от 18 января 1996 г. N 10.

6.ФЗ от 18 июля 2011 г. N 242 « О землеустройстве» – ФЗ // Российская газета от 23 июня 2001 г. N 118-119.

Законодательные акты, регулирующие отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, как источники земельного права. Использование природных ресурсов и обеспечение охраны окружающей среды тесно связано с регулированием земельных отношений. В связи с этим законодательные акты, регулирующие указанные вопросы, содержат большое число земельно-правовых норм и соответственно являются источниками земельного права. Ряд земельно-правовых норм содержится в Законе РФ от 21 февраля1992 г. «О недрах». Согласно этому Закону лицензии на пользование недрами предоставляются при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования7. Статья 19 Закона регулирует вопросы использования недр собственниками, владельцами земельных участков. Закон предусматривает комплекс мер по охране недр. Один из способов обеспечения охраны недр - регулирование застройки площадей залегания полезных ископаемых. Источником земельного права является Лесной кодекс РФ 1997 г., в котором урегулированы вопросы использования и охраны земель лесного фонда; Водный кодекс РФ 16 ноября 1995 г., в нем содержится довольно большое число норм, регулирующих земельные отношения. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» также относится к числу источников земельного права. Закон устанавливает различного рода ограничения в сфере хозяйственной деятельности, в том числе связанной с использованием земли в интересах охраны среды обитания животного мира. Также источниками земельного права являются: Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Этот закон направлен на обеспечение сохранности земли как природного объекта, однако некоторые нормы этого акта специально регулируют такие вопросы и

7. Ст. 11 ФЗ « О недрах» от 21 февраля 1992 г., с изм. и доп. от 28.12.2013 г. N 408-ФЗ // Российская газета от 5 мая 1992 г., N 102.

непосредственно связаны с земельным законодательством. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в нем содержатся санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», урегулирован порядок применения пестицидов и агрохимикатов. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Эти нормы касаются главным образом требований охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности. Федеральные законы от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал». Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

     Иные законодательные акты как источники земельного права. Среди этой группы источников земельного права особое значение имеет Гражданский кодекс РФ. В Гражданском кодексе закреплены общие положения, касающиеся режима земельных участков как объектов права собственности, недвижимого имущества и предмета совершения сделок с ними, а также иных вещных прав на землю. Гражданский кодекс РФ предусматривает также принципиальные положения относительно регулирования различных сделок, в том числе с земельными участками. Однако следует иметь в виду, что нормы Гражданского права должны применяться с учетом положений Земельного кодекса, внесших в них соответствующие изменения.

     Указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти как источники земельного права. Согласно статье 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории страны. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы Президента РФ также являются источниками земельного права.

     Нормативные правовые акты Правительства РФ. Большую группу источников земельного права составляют нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти. Такие акты относятся к категории подзаконных актов. В числе подзаконных нормативных актов, регулирующих земельные отношения, следует выделить постановления Правительства РФ. Содержание постановлений должно соответствовать действующему федеральному земельному законодательству. Основная задача постановлений Правительства РФ - конкретизировать положения федеральных законов или указов Президента РФ. Основанием такой конкретизации нередко являются нормы Земельного кодекса, которые предусматривают необходимость принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства РФ. Возможны случаи, когда Правительство РФ в пределах своих полномочий принимает постановления, регулирующие отношения по вопросам, по которым отсутствуют прямые указания в федеральных законах.

     Нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти.  В сфере регулирования земельных отношений следует отметить в первую очередь ведомственные нормативные акты, принятые Федеральной службой земельного кадастра России. К ее компетенции относится, в частности, участие совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в формировании нормативной правовой базы по вопросам ведения государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, землеустройства, государственной кадастровой оценке земель, мониторинга земель и государственного контроля за исполнением и охраной земель. Приказы, инструкции и другие нормативные правовые акты, принятые Росземкадастром, имеют обязательную силу для всех субъектов земельных отношений. Нормативные предписания по регулированию использования и охраны земель могут издаваться и другими федеральными органами исполнительной власти, например, Министерством природных ресурсов РФ.