Анализ законодательных и нормативных актов по проблеме сиротства: обеспечение правового поля социальной инклюзии детей-сирот

Анализ законодательных и нормативных актов

по проблеме сиротства: обеспечение правового поля

социальной  инклюзии детей-сирот.¹

Троицкая О.А.

С недавнего времени  на страницах российских научных и специальных журналов, а также некоторых сайтов в Интернете появились идеи, которые привлекают к себе все больший интерес и внимание, как со стороны ученых, так и специалистов-практиков – это идеи о необходимости социальной инклюзии для построения более демократичного, справедливого общества. Инклюзия представляет собой активный процесс укрепления чувства принадлежности индивида или группы к сообществу, который ведет к социальной интеграции². А сама интеграция – результат этого процесса. Разделяя термины интеграция и инклюзия, важно подчеркнуть, что инклюзия – это процесс, происходящий с индивидами (социальными группами), а интеграция – процесс, происходящий в самом обществе, т.е. интеграция может быть следствием инклюзии, но не наоборот.

В этой связи проблема социального сиротства видится автором как одна из наиболее острых проблем российского общества. Современные трансформационные процессы, протекающие в России, глубоко затронули все сферы общества. Следствием этого остается нестабильность, которая, прежде всего, губительно действует на семейные устои. Исследователи констатируют, что третья, и самая крупная волна сиротства и беспризорности за последнее столетие приходится именно на наши дни. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют чрезвычайно высокие риски социального исключения (процесс, нарушающий социальные связи индивидов (групп) и препятствующий их участию в жизни общества, и состояние отверженности, возникающее вследствие этого процесса)³. Несмотря на предпринимаемые государством усилия, эта проблема не только далека от решения, но и обостряется с каждым годом. Сегодня процесс социального исключения происходит при изменении экономической ситуации как следствие перехода от индустриальной к постиндустриальной модели экономики. Вследствие этих переменам снижается защита населения от рисков, и тот, кто оказывается не способен быстро адаптироваться или не подготовлен к сложной ситуации, рискует оказаться в числе исключенных. Необходимость движения в направлении социальной инклюзии продиктована стремлением предотвратить или уменьшить процессы социального исключения, вследствие которых дети-сироты оказываются на периферии общества и утрачивают связи с ним. Сложно говорить об успешной модернизации нашей страны, когда существуют целые пласты общества, находящиеся на грани исключения, а тем более, если речь идет о будущем страны – о детях.

Исследователями выделены подсистемы общества, включение в которые является необходимым для определения степени инклюзии индивида и степени инклюзивности общества. Такими подсистемами или сферами общества являются: политическая (политическая грамотность: знание законов, прав и обязанностей, в том числе самоощущение индивида по поводу защищенности и стабильности); экономическая (стабильное экономическое положение, возможности потребления не ниже, чем у значимого окружения, доступность экономических благ, положение на рынке труда); социокультурная (возможность получения качественного образования, проведения досуга, вовлеченность в общественно-значимую деятельность); социальная (различные аспекты социального взаимодействия, наличие семейно-родственных связей и значимого окружения, включенность в сообщества).

Социальная инклюзия на индивидуальном уровне предполагает наличие, по крайней мере, трех компонентов: это включенность в группу, включенность в деятельность и (субъективный компонент инклюзии) чувство включенности, принадлежности, позитивную самоидентификацию, эмоциональный контакт с социумом. Определенными характеристиками должно обладать и общество, способствующее активизации инклюзивных процессов (инклюзивное общество) – быть открытым, принимающим, т.е. предоставлять индивиду возможность включения.⁴

Социальная инклюзия детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не может  быть обеспечена без создания соответствующего эффективного правового поля. За последние годы законодательная база социальной защиты детства в России фундаментально изменилась. В Федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, указах Президента проблемы детства позиционируются, как приоритетные в политике государства. Помимо этого, определены группы детей, требующие особого внимания с его стороны, разработаны основные направления государственной политики в области защиты прав и интересов несовершеннолетних, утверждены конкретные программы мероприятий по социальной защите детства.

В нашем исследовании было проанализировано всего около 30 нормативно-правовых актов с точки зрения того, какие возможности для включения сирот в перечисленные выше подсистемы общества они дают. В данной статье представлена оценка законодательной базы в отношении осуществления правовой инклюзии, т. е. включения в политическую сферу общества.

Несомненно, прогрессивным  шагом стало принятие Россией  обязательства соблюдать положения Конвенции ООН 1989 г. «О правах ребенка»⁵, в которой одними из самых главных являются принципы признания ребенка самостоятельным субъектом права, а его интересов - приоритетными среди всех потребностей общества. Конвенция также создает основу для понимания того, что дети являются гражданами, имеющими право на участие во всех сферах жизни общества и на выражение своего мнения. Ст. 12 гласит: «Государства-участники обеспечивают ребенку, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем вопросам, затрагивающим ребенка, причем взглядам ребенка уделяется должное внимание в соответствии с возрастом и зрелостью ребенка». Кроме того, дети имеют право на безопасную физическую и психологическую среду и «на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка» (ст. 27).

Законодательное закрепление  прав детей в соответствии с положениями Конвенции произошло в Конституции Российской Федерации, в Семейном кодексе и многих других федеральных и региональных нормативно-правовых актах. В исследовании представлен анализ следующих законов, принятых на федеральном уровне: «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» № 124-ФЗ (1998 г.), «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» № 122-ФЗ (в редакции от 22 августа 2004 года), «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» № 120-ФЗ (от 24 июня 1999 года), «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ  (от 24 апреля 2008 года) и некоторых других нормативно-правовых актов. Социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ростовской области осуществляется на основании следующих областных законов: «Областной закон о социальной поддержке детства» № 165-ЗС (от 22 октября 2004 года), «Об образовании в Ростовской области» № 184–3С (от 07 октября 2004 года), «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ростовской области» № 425-ЗС (от 26 декабря 2005 года), «О социальном обслуживании населения Ростовской области» № 185-ЗС (от 22 октября 2004 года) и т. д.

Включению основополагающих норм Конвенции «О правах ребенка» в национальное законодательство России, в частности, способствовало  принятие Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» в 1998 г.⁶, где ст. 4 данного акта определены цели государственной политики в интересах детей: это осуществление всех прав детей, недопущение их дискриминации, восстановление нарушенных прав, содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, защита от негативных факторов. В ст. 1 вводятся понятия: «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации», «социальная адаптация ребенка», «социальная реабилитация ребенка», «социальные службы для детей», «социальная инфраструктура для детей».

Законодательное обеспечение  прав ребенка является одной из главных  целей государственной политики, ведь несовершеннолетний гражданин  не имеет возможности защищать свои права столь же эффективно, как  это может делать взрослый человек. Отсюда - необходимость повышенной правовой защиты интересов несовершеннолетних, и ребенок при любых обстоятельствах должен быть среди тех, кто первым получает социальную защиту и помощь. Включение в политическую сферу жизни общества, как одно из условий осуществления инклюзии, для ребенка реализуется через правовую грамотность и наличие активной позиции самого ребенка по защите его прав, через проявление общественно-политической активности – например, участие в общественных и политических объединениях, организациях. Немаловажное значение имеет чувство стабильности, социальной защищенности, а также информированность о социальных благах, льготах и возможность воспользоваться ими. Содействие в реализации законных прав и интересов детей осуществляется родителями и специалистами государственных и негосударственных служб. В соответствии со ст. 7, должностные лица органов государственной власти должны заниматься проведением «методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей», что, безусловно, необходимо, поскольку правовая грамотность является одним из неотъемлемых условий социальной инклюзии. Они также должны поощрять исполнение ребенком своих обязанностей, всячески оказывать поддержку практик правоприменения в области защиты его законных интересов. Подготовкой детей к полноценной реализации своих прав могут заниматься общественные и другие некоммерческие организации: в документе утверждаются содействие и поддержка общественным объединениям со стороны государства, которые осуществляют деятельность по защите интересов несовершеннолетних, а так же занимаются проведением их правовой подготовки. Данные положения федерального закона дают возможность несовершеннолетним, а также детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, быть подготовленными к тому, чтобы стать полноправными, ответственными гражданами, умеющими защищать свои права. Работа общественных объединений, направленная на формирование правовой грамотности несовершеннолетних, может способствовать их включению в зарождающееся в России гражданское общество.

Федеральный закон «Об  основных гарантиях прав ребенка  в РФ» дает возможность детям  самим защищать свои законные интересы в случае их несоблюдения. Например, если сотрудники образовательных учреждений нарушают или ущемляют их права (что довольно часто происходит в интернатных учреждениях), дети вправе самостоятельно «ходатайствовать перед администрацией указанных учреждений о проведении … дисциплинарного расследования деятельности» этих работников (ст. 9). Несовершеннолетние могут обращаться за содействием и помощью в уполномоченные государственные органы, проводить собрания и митинги по вопросам защиты нарушенных прав. Обучающиеся и воспитанники в возрасте старше восьми лет вправе создавать свои собственные общественные объединения и организации внутри образовательного учреждения. Принцип участия в общественной жизни – это, несомненно, основной принцип идеологии инклюзии, в том числе правовой ее составляющей, и осознание ребенком самого себя как самостоятельного субъекта права, ощущение уверенности и защищенности – это неотъемлемые условия полноценного включения несовершеннолетних в общество.

Государство гарантирует  судебную защиту прав детей, находящихся  в трудной жизненной ситуации, при этом не взимается государственная  пошлина за рассмотрение в судах дел о защите прав и законных интересов ребенка. При проведении любых правоприменительных процедур, связанных с участием ребенка, и с принятием решений о наказании, в частности, если им было совершено правонарушение, «должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления действуют в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, … в том числе в части гуманного обращения с несовершеннолетними, оказания им квалифицированной юридической помощи» (ст. 15). Обеспечение приоритета личного и социального благополучия ребенка, учет особенностей его возраста и социального положения – это обязательные условия при проведении правоприменительных процедур.

Федеральный закон «Об  основных гарантиях прав ребенка  в Российской Федерации» стал первым российским законом, который предусматривает осуществление и защиту прав детей и устанавливает гарантию их законных интересов. Стратегическое значение закона для практики социальной инклюзии заключается в том, что его действием официально создаются необходимые условия для проявления правовой активности каждого ребенка, которая, безусловно, является неотъемлемой частью возможностей его интеграции в общество.

В Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»⁷ отражена правовая ответственность государства по отношению к ребенку, лишенному родительского попечения, которое берет на себя обязательства по соблюдению его законных интересов во всех, без исключения, сферах жизнедеятельности. Ст. 10 закона определяет право детей данной категории самостоятельно обратиться  в суд за защитой своих законных прав (при этом нет никаких указаний на то, какого возраста должен быть ребенок).

Обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних – это, согласно ст. 2 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"⁸, одна из главных задач органов системы профилактики. Детям, с которыми проводится индивидуальная профилактическая работа, согласно ст. 8 данного закона, обеспечиваются все гарантированные международными и российскими правовыми актами права и свободы. Несовершеннолетние, которые попадают в учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений, имеют право на уведомление родителей и других законных представителей о своем местонахождении, а также на получение информации о целях пребывания и о своих правах в данной организации. Кроме этого, переписка ребенка с органами, которые осуществляют контроль над деятельностью специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, с судом, прокуратурой, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и субъектах и иными лицами, оказывающими юридическую помощь, не должна подлежать цензуре. Дети также могут обратиться в суд для обжалования решений, принятых работниками органов профилактики и воспользоваться бесплатной юридической помощью.

Закон дает возможность  ребенку, попавшему в социально  опасное положение, на основании личного заявления быть принятым в специализированное учреждение и покинуть его в таком же, добровольном порядке. Желание несовершеннолетнего проявить инициативу в реализации своих прав должно поддерживаться со стороны системы органов, осуществляющих заботу о нем. Немаловажное значение имеет работа образовательных организаций, являющихся частью системы профилактики, которые занимаются разработкой, внедрением и реализацией программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения детей. Если же несовершеннолетним было совершено правонарушение, то, согласно закону, он имеет полное право участвовать в рассмотрении материалов по его делу, направляемых в суд. 

Учреждения системы  профилактики обязаны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов детей, но и они сами имеют право самостоятельно обратиться в суд с иском о возмещении морального вреда или вреда, причиненного здоровью и имуществу. Признание права ребенка быть услышанным является возможностью для реализации его интересов и социальной интеграции, как полноправной, ответственной за свои решения личности.

Устройство детей в  специальные учебно-воспитательные учреждения и продление срока  пребывания в них (если в этом есть необходимость), осуществляются только с учетом их мнения, если они достигли возраста четырнадцати лет, согласно ст. 15. Неоднозначная трактовка права ребенка при принятии решения о том, чтобы быть помещенным в специализированное учреждение для тех, кто нуждается в социальной реабилитации, содержится в ст. 13. В ней указано, что эта процедура осуществляется «с учетом мнения несовершеннолетнего, достигшего возраста десяти лет, за исключением случаев, когда учет мнения несовершеннолетнего противоречит его интересам», при этом нет никаких определенных показателей того, как и кто может решить, насколько собственное мнение ребенка в данной ситуации действительно противоречит его же интересам.