Федеральное Собрание РФ

2. ФЕДЕРАЛЬНОЕ  СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

По Конституции РФ 1993 года (статья 94), Федеральное собрание признается парламентом России. По структуре  Федеральное Собрание является двухпалатным органом и состоит из Совета Федерации  и Государственной Думы. Двухпалатная структура парламента имеет следующие  основные преимущества. Во-первых, в  федеративных государствах одна из палат, как правило, отражает интересы входящих в состав этого государства политико-территориальных  образований. Во-вторых, наличие второй палаты позволяет делать законодательный  процесс более качественным, поскольку  законопроекты последовательно  проходят через обсуждение двумя  палатами. Среди основных недостатков  двухпалатной структуры парламента называют, напротив, торможение законодательного процесса второй палатой, которая часто  отличается сдержанностью и консерватизмом. В качестве недостатка можно говорить и о разобщенности, несогласованности  действий парламента в случае, если палаты противоборствуют и конфликтуют.

Палаты Федерального Собрания работают самостоятельно. Они заседают раздельно, имеют неодинаковое внутреннее устройство, например образуемые ими  комитеты и комиссии отличаются количеством  и названиями. Срок полномочий Государственной  Думы составляет четыре года. Совет  Федерации не имеет фиксированного срока полномочий, его состав обновляется  в порядке ротации, т. е. периодически происходит замена того или иного  члена палаты другим кандидатом.

Государственная Дума и Совет  Федерации имеют разный порядок  образования. Государственная Дума избирается путем демократических  выборов. Члены Совета Федерации  направляются в парламент органами государственной власти субъектов  РФ. Численный состав палат неодинаков. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. В состав Совета Федерации  входит 178 членов. Палаты Федерального Собрания имеют разные полномочия, хотя назначение и функции парламента едины для обеих палат.

Нельзя говорить о перевесе полномочий одной палаты в пользу другой или о соподчиненности  палат. Представительным и законодательным  органом Российской Федерации, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты РФ, является парламент  в целом, т. е. Совет Федерации  и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом  сбалансированы. В системе разделения ветвей власти парламент рассматривается  как единое целое.

Государственная Дума и Совет  Федерации взаимодействуют в  законодательном процессе. Палаты совместно  могут отстаивать свои позиции в  спорах о компетенции. Сотрудничество палат проявляется в совместном образовании целого ряда органов, например Счетной палаты РФ, ЦИК РФ. Конституция (ч.З ст. 100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации  и Государственная Дума могут  собираться для совместных заседаний (да и то не обязаны): во-первых, для  заслушивания посланий Президента РФ, во-вторых, с целью заслушивания посланий Конституционного Суда, в-третьих, для заслушивания выступлений руководителей  иностранных государств

Порядок формирования федерального собрания.

Часть 2 ст.95 Конституции  не указывает с достаточной степенью четкости способ формирования Совета Федерации - избрание, замещение по должности, назначение членов этой палаты Федерального Собрания. В ней лишь указывается исходный принцип: в  Совете Федерации заседают по два  представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного и  исполнительного органа государственной  власти субъекта РФ. Часть 2 ст.96 Конституции  делает отсылку к федеральному закону, который определяет порядок формирования Совета Федерации.

В ходе подготовки проекта  Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации предлагались различные  варианты формирования этой палаты. Так, российские парламентарии хотели сохранить выборность членов этой палаты Федерального Собрания. Как известно, первый состав Совета Федерации был избран сроком на два года в 1993 г. В частности, предлагалось формировать Совет Федерации следующим образом: органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ выдвигают кандидатов, а граждане прямыми, всеобщими и тайными выборами решают, кто из них будет заседать в Совете Федерации в качестве одного представителя законодательного органа и одного представителя от исполнительного органа государственной власти от каждого субъекта РФ. Президент РФ наложил вето на закон, предусматривающий такой порядок формирования Совета Федерации, указывая, что он противоречит букве и духу Конституции РФ.

В связи с этим предлагался  и другой способ формирования Совета Федерации: назначение соответствующими органами государственной власти своих  представителей в качестве членов Совета Федерации. Однако наиболее приемлемым для всех оказался третий способ - замещение  постов членов Совета Федерации главами  органов исполнительной и законодательной  власти субъектов РФ по должности. Назначение члена Совета Федерации предусматривается  только в случае, если орган законодательной  власти субъекта РФ состоит из двух палат. Тогда обе палаты совместным решением назначают своего представителя - члена Совета Федерации. Данный способ формирования указанной палаты российского  парламента и был закреплен в  Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», вступившем в  силу в декабре 1995 г. В январе 1996 г. произошло переформирование Совета Федерации, и на смену членам палаты первого созыва, избранным в 1993 г. пришли по должности главы органов  исполнительной и законодательной  власти субъектов РФ.

Члены Совета Федерации, являющиеся по должности руководителями органов  законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, не могут работать на постоянной основе в данной палате Федерального Собрания. Они вынуждены совмещать разные и весьма ответственные посты. При этом, конечно, больше внимания они уделяют работе в соответствующем субъекте РФ, где они избраны.

Конституция не устанавливает  фиксированного количества членов Совета Федерации, но указывает, что каждый субъект РФ представлен в Совете Федерации двумя членами. Любые  изменения в численности субъектов  РФ (увеличение или уменьшение) влекут за собой изменения в количественном составе Совета Федерации.

В отношении Государственной  Думы, напротив, численность депутатского корпуса зафиксирована в ч.З  ст.95 Конституции - 450 человек.

Что касается выборов депутатов  Государственной Думы, то часть 2 ст.96 Конституции РФ содержит отсылку  к федеральным законам, устанавливающим  порядок таких выборов. Выборы депутатов  регулируются целым комплексом федеральных  законов. Важнейшие среди них: Федеральный  закон «Об основных гарантиях  избирательных прав граждан Российской Федерации» (вступил в силу в декабре 1994 г.), Федеральный закон «О выборах  депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (вступил в силу в июне 1995 г.), Федеральный  закон «Об утверждении схемы  одномандатных избирательных округов  для проведения выборов депутатов  Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго  созыва» (вступил в силу в августе 1995 г.).

В соответствии с Федеральным  законом «О выборах депутатов  Государственной Думы Федерального собрания», 225 депутатов избираются по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства  избирателей на одномандатный избирательный  округ, за исключением избирательных  округов, образуемых в субъектах  РФ, число избирателей в которых  меньше единой нормы представительства. Это исключение из общего правила  обусловлено федеративным устройством государства. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей в РФ на 225 одномандатных избирательных округов.

225 депутатов Государственной  Думы избираются по федеральному  избирательному округу пропорционально  количеству голосов, поданных  в федеральные списки кандидатов  в депутаты, выдвинутые избирательными  объединениями, избирательными блоками.  Причем к распределению мандатов  допускаются только списки кандидатов, за которые было отдано не  менее 5% голосов избирателей,  участвовавших в выборах.

Смысл выдвижения федерального списка кандидатов состоит в том, чтобы предоставить избирателям  возможность проголосовать за данное избирательное объединение, за его  программу, проведение которой в  жизнь должны будут обеспечивать все кандидаты, включенные в список.

Такая избирательная система  называется смешанной, так как она  соединяет два принципа избрания депутатов: во-первых, принцип большинства  для кандидатов, баллотирующихся  по одномандатным избирательным  округам, во-вторых, принцип пропорциональности, применяющийся для кандидатов, входящих в федеральные списки кандидатов.

Организацией выборов  депутатов Государственной Думы, их подготовкой и проведением  занимаются избирательные комиссии. На них также возлагается контроль за соблюдение избирательных прав граждан  РФ. В пределах собственных полномочий избирательные комиссии не зависят  от органов государственной власти и местного самоуправления. Закон  устанавливает пятизвенную систему  избирательных комиссий (Центральная  избирательная комиссия РФ, Избирательные  комиссии субъектов РФ, Окружные избирательные  комиссии, территориальные избирательные  комиссии, участковые избирательные  комиссии).

Часть 1 ст.97 Конституции  вводит три требования к депутатам  Государственной Думы: депутатом  Государственной Думы может быть, во-первых, гражданин России, во-вторых, гражданин, достигший 21 года, и, в-третьих, гражданин, имеющий право участвовать  в выборах. Содержание третьего из перечисленных  требований раскрывается в ч.З ст.32 Конституции: «не имеют права  избирать и быть избранным граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору  суда».

Исходя из этого, и выдвигаются  кандидаты в депутаты. Списки кандидатов выдвигаются избирательными объединениями  и избирательными блоками. Существует ряд условий, соблюдение которых  необходимо для того, чтобы общественное объединение стало избирательным: во-первых, оно должно быть обязательно  общероссийским (таким, согласно ст.14 Федерального закона “Об общественных объединениях”  от 14.04.95 г. является объединение, которое  осуществляет деятельность в соответствии с уставными целями не территории более половины субъектов РФ и  имеет там свои структурные подразделения); во-вторых, оно должно быть создано  в порядке установленном федеральными законами на добровольной основе по инициативе их учредителей). Если это физические лица, то их должно быть не менее трех. В-третьих, в уставе общественной организации  должно быть предусмотрено участие  этой организации в выборах в  органы государственной власти (не опосредованное, например, через финансирование выборов и организацию агитации «за» или «против» кандидатов, а  непосредственное - путем выдвижения кандидатов и борьбы за их избрание в парламент. В-четвертых, устав должен быть зарегистрирован Министерством  юстиции РФ не позднее, чем за шесть  месяцев до дня объявления выборов.

Избирательный блок образуется не менее чем двумя избирательными объединениями, регистрируется на время  выборов Центральной избирательной  комиссией, но не имеет, в отличие  от избирательного объединения, статуса юридического лица. Избирательное объединение, вступившее в блок, не может вступать на данных выборах в другие блоки или выдвигать список кандидатов самостоятельно. Это требование предусмотрено для равенства прав участников выборов.

Срок выдвижения кандидатов по одномандатным округам связан со сроком образования самих этих округов. Равенство избирательных  объединений обеспечивается тем, что  одно избирательное объединение, избирательный  блок имеют право выдвинуть не более одного кандидата. Кандидаты  должны обязательно выдвигаться  на съездах (конференциях), для того, чтобы привлечь большее число  членов избирательных объединений. Решение о выдвижении кандидатов принимается тайным голосованием. В  результате появляется список кандидатов, его следует отличать от федерального списка кандидатов. Он не является федеральным, поскольку помещенные в этом списке кандидаты баллотируются самостоятельно, по отдельности, в соответствующих  территориальных округах.

Выдвижение федерального списка может начаться сразу после  объявления даты выборов, так как  списки едины для всей территории Российской Федерации, территория которой  составляет один единственный федеральный  округ.

Избирательные объединения  получают мандаты пропорционально  голосам избирателей, отданных за каждый список.

В списке важен не только его состав, но порядок размещения в нем кандидатов. От того, в какой  последовательности они приведены  в списке, в немалой степени  зависит получение ими депутатских  мандатов. Обычно в начале списка идут наиболее влиятельные и популярные кандидаты.

В каждый список не может  быть включено более 270 кандидатов. При  этом в 1995 г. было введено требование, чтобы так называемый центральный  список кандидатов (т.е. не привязанный  ни к какому региону конкретно) внутри единого списка, составленного избирательным  объединением или блоком, включал  не более 12 фамилий, а все остальные  кандидаты должны быть распределены по так называемым региональным спискам внутри единого списка кандидатов. Предполагается, что введение региональных списков должно приближать депутатов, избранных по общефедеральному избирательному округу, к жителям конкретного региона. К распределению депутатских мандатов допускаются только те списки кандидатов, за которые было подано не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в выборах. Согласно статьи 62 Федерального закона «О выборах в депутаты Государственной Думы», в случае, если список кандидатов избирательного объединения, избирательного блока был разделен на региональные группы, полученные депутатские мандаты, переходят в первую очередь к кандидатам, не включенным ни в одну из региональных групп. Оставшиеся депутатские мандаты переходят к кандидатам из региональных групп, при этом из числа оставшихся депутатских мандатов каждая их этих групп получает мандаты, число которых пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в соответствующем субъекте РФ.