Конституционные реформы

       Каждая страна, считающая  себя цивилизованной, имеет свою конституцию. И это закономерно. Конституция  важна и необходима для современного государства, прежде всего потому, что в ней закрепляются его исходные принципы и назначение, функции и основы организации, формы и методы деятельности. Конституция устанавливает пределы и характер государственного регулирования во всех основных сферах общественного развития, взаимоотношения государства с человеком и гражданином. Самое главное - конституция придает высшую юридическую силу фундаментальным правам и свободам человека, защищает его честь и достоинство. Исключений сегодня практически не существует.  Для XX столетия, особенно его второй половины, характерно обновление конституционного строя многих стран, включая Францию, Германию, Италию, Японию, Грецию, Португалию, Испанию. Это продиктовано серьезными политическими и социальными переменами, происшедшими в названных странах и во всем мире, условиями нового времени. Принятие новой Конституции в Казахстане тоже является отражением серьезнейших общественных потребностей.

       Основы Конституционного строя - это совокупность закрепленных Конституцией основных положений и  принципов, в соответствии с которыми должны находиться и другие положения  Конституции, и все нормативные  акты, принимаемые в Республике Казахстан. В то же время основы конституционного строя как бы моделируют новое казахстанское  государство и гражданское  общество. Конституционное право - это  совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях  определенную систему государственной  власти.

       Распад СССР, который привел к возникновению 15 новоявленных суверенных государств на постсоветском пространстве, положил начало независимости Казахстана. В наследство от СССР Казахстан получил советско-партийную систему власти, которая хотя и претерпела значительную трансформацию за годы независимого развития, но в целом почти полностью сохранила свои основные приоритеты. Ее отличительной чертой всегда являлась высокая степень монополизации власти партийно-хозяйственной номенклатурой.

       В 1991-1995 годах происходило становление и конституционное оформление политической системы республики. Первая Конституция суверенного Казахстана была принята в январе 1993 года. Являясь своего рода компромиссом между старым и новым политическим устройством, отражением попытки внедрения на постсоветскую почву строившейся веками модели западной демократии, данная Конституция изначально содержала в себе противоречия. В результате проведенного референдума 30 августа 1995 года была принята новая Конституция Республики Казахстан, в которой были устранены недостатки прежнего конституционного устройства, сформулирована модель президентской республики, рациональна, решена проблема разделения полномочий между ветвями власти и открыта дорога системным рыночными преобразованиям. Конституция 1995 года в новейшей истории страны стала водоразделом, проводящим границу между двумя этапами. Сущность их заключена в том, что, несмотря на независимость страны, в ней еще слишком многое сохранялось от советской системы, что порождало губительное противоречие между новым и старым, живущим бок о бок и не смешивающимся в единую целостность.

Противоречивость и двойственность - вот основная характеристика начального периода становления страны и ее Конституции (1993 г.) полностью соответствовала тому времени. Конституция Казахстана, принятая в 1993 году, хоть и ушла на полшага вперед от теории и практики былого государства, все же полностью освободиться от его постулатов по объективным и субъективным причинам не смогла.

       Основное противоречие заключалось в неопределенности формы правления. В чем и был основной изъян Конституции 1993 года: нельзя говорить о крепком здании государственности, если нет четкого представления, какой будет наша республика - парламентской или президентской. Это же порождало нестыковку действий между различными ветвями власти и постоянные конфликты между ними, что в условиях переходного периода, когда особенно важна согласованность действий и повышенная управляемость всей системы для эффективного проведения реформ, просто губительно. Главное содержание старой Конституций - система сдержек и противовесов, обеспечивающая координацию ветвей власти и действие государственных институтов в русле демократических норм. Система сдержек и противовесов - не слияние ветвей власти, угрожающее демократии, не конфликт между ними, парализующий государственное управление, а эффективное функционирование, оптимальное их соотношение в рамках данной системы. Поэтому к 1995 естественным путем созрел вопрос о новой Конституции, которая должна была преодолеть недостатки прежней. К тому же первая Конституция больше была нацелена прежде всего на выведение страны из кризиса - экономического и политического. Заслуживает внимания механизм, которым была принята новая Конституция - референдум и предшествующий ему этап всенародного обсуждения, проходивший с 30 июня по 30 июля 1995 года. Подобная система нехарактерна для развитых демократичных обществ, но в то же время для стран, не имеющих такого опыта, она представляется необходимой. Таким путем были решены две задачи.

       Первая из них - легитимация новой Конституции через факт обсуждения и принятия ее народом. В течение месяца имели место 33 тысячи коллективных обсуждений. Граждане, коллективы, сходы по месту жительства, маслихаты, общественные объединения высказали около 30 тысяч предложений и замечаний. В результате в 55 статей новой Конституции были внесены 1100 поправок и дополнений. Так что Основной Закон является в подлинном смысле «народной Конституцией».

       И вторая задача - консолидация общества и фокусирование внимания на новую Конституцию, с тем чтобы каждый гражданин почувствовал значение этого события. Общегосударственные мероприятия такого масштаба и значения всегда имеют особый смысл, позволяя ощутить общность, в которой и создается гражданин. Недавно обретенная независимость приводит к тому, что чувство государственной идентичности еще недостаточно развито. То же относится и к структуре общества. Кризис разрывает привычные нити социальных связей, и их уже не восстановить в прежнем виде. Полноценное и развитое общество - прежде всего переплетение линий коммуникации между людьми. Создание этой сети есть создание единой общности, где люди могут назвать, кто они, где живут, к чему стремятся.

       В поддержку новой Конституции проголосовало 81,9 процента казахстанцев, принявших участие в референдуме, впервые в истории страны самому народу была представлена возможность сделать выбор - идти по пути дальнейших преобразований, по пути прогресса, построения свободного, равноправного общества или по-прежнему оставаться между прошлым и будущим. Народ голосованием однозначно ответил «да» продвижению вперед, этим выражая свою суверенную волю.  Начался новый этап развития страны, на который первостепенное влияние оказывала Конституция 1995 года.  В результате ее принятия в республике была реализована основная система, необходимая для нормального функционирования демократических институтов - система сдержек и противовесов. Мы получили то, что необходимо для стабильного развития государства: президентскую форму правления, современную структуру Парламента, четко выстроенную систему власти.

       С принятием новой Конституции были реализованы сформулированные в самом начале обретения республикой независимости цели по созданию действующих демократических институтов, системы разделения властей. В двух важнейших документах -- Декларации о государственном суверенитете КазССР и в Конституционном законе «О государственной независимости Республики Казахстан» -- провозглашалось создание независимого государства, но фактически в полной мере этот процесс завершила только Конституция 1995 года. Ее значение тем более велико, что не была допущена дестабилизация положения в республике, закрепились демократические институты.

       Новая Конституция стала одновременно и символом нового направления развития, и ее движителем.  Только после ее принятия, стала реализуема идея долгосрочной стратегии для всей республики - теперь появилась необходимая для этого стабильность, которую давала устойчивая и непротиворечивая система государственного управления.

Конституция возникла в результате совпадения многих факторов - опыта  первых пяти лет независимости, осознания  недостатков прежней системы, необходимости  ускорения процесса перемен в  политической и экономической жизни  страны, закономерного ослабления и  фактической потери дееспособности системы Советов, политической воли руководства и т.д.

       Действующая Конституция Республики Казахстан воплотила в себе два начала - общечеловеческие ценности и опыт, приобретенный за время независимого существования. Что касается первого, то вспомним тот простой факт, что этот Основной Закон - первый за время длительной истории нашего общества, в котором декларируемые принципы являются основой стратегии развития общества и государства.

       Через три года состоялась новая, хотя и частичная, конституционная  реформа. 30 сентября 1998 г. Президент  использовал свое право инициативы внесения изменений и дополнений в Конституцию республики, выступив по этому вопросу на совместном заседании  палат Парламента. Концепция преобразования всех институтов государственной власти, расширения полномочий Парламента и повышения его роли в политической жизни государства, повышения статуса депутатов, усиления ответственности членов правительства и реформирования судебной системы была изложена им в ежегодном послании "О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии". Конкретные предложения по поправкам были сформулированы в проекте Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан", внесенном Президентом в Парламент в тот же день. Президентский проект касался положений 13 из 98 статей Конституции. Обсуждение положений проекта Закона началось на раздельных заседаниях палат Парламента и в комитетах с 30 сентября. Одним из итогов этого обсуждения явилось обращение 88 депутатов к Президенту республики с предложением целого ряда дополнительных изменений, в том числе и основательного пересмотра всей Конституции. На совместном заседании палат Парламента 7 октября президентский законопроект был отклонен. Главой государства была немедленно создана согласительная комиссия, в которую вошли по три представителя от Президента и обеих палат Парламента. На вечернем совместном заседании обеих палат Парламента Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" был принят. В тот же день — 7 октября 1998 г. — он был подписан Президентом и вступил в силу. Этим законом были дополнены и уточнены 19 статей Конституции 1995 года: увеличены сроки полномочий Президента республики до 7 лет, депутатов Мажилиса (Собрания — нижней палаты Парламента) — до 5, Сената — до 6 лет, снят предусмотренный ранее верхний возрастной предел для государственного служащего, в частности и Президента, повышен возрастной ценз для кандидата на должность Президента республики с 35 до 40 лет. Кроме того, исключена норма о проведении внеочередных выборов Президента, включена норма о порядке перехода полномочий главы государства в случае его досрочного выбытия. Лицу, исполняющему обязанности Президента, запрещено инициировать изменения и дополнения к Конституции. Исключена норма о том, что депутату Парламента при досрочном прекращении или по истечении его полномочий не гарантируется сохранение прежней работы или предоставление равноценной работы или должности. Отменен необходимый для действительности голосования минимальный предел явки избирателей.

       В 2007 г. в общественно-политическом развитии Республики Казахстан произошли  существенные изменения, знаменующие  новый этап политической модернизации  страны. 16 мая 2007 г. президент  Н.Назарбаев на совместном заседании  Палат Парламента внес на рассмотрение  парламентариев проект конституционных  поправок к действующей Конституции  РК. 18 мая Парламентом был принят и 21 мая 2007 года вступил в силу Закон «О внесении  изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».

       Дух и вектор конституционной  реформы лежит в контексте  рекомендаций Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы  демократических реформ, аккумулированных впоследствии  рабочей группой из числа авторитетных казахстанских юристов по разработке изменений и дополнений в Основной закон государства.

       В целом, конституционные  поправки на 80% состоят из предложений, высказанных в ходе двухлетней работы упомянутой Государственной комиссии, представлявшей весь спектр политических сил республики.

После принятия поправок в  Конституцию Парламентом был  принят пакет конституционных законов - «О Президенте Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан  и статусе его депутатов», «О Правительстве  Республики Казахстан», «О выборах  в Республике Казахстан», являющихся законодательным фундаментом общественно-политической системы страны.

        Конституционная реформа  затронула множество правовых норм законодательных и нормативных  правовых актов, касающихся конституционной  законности, в том числе вопросы  функционирования политических партий и неправительственных организаций, защиты прав и свобод человека. Основные положения конституционной  реформы сводятся к следующему.

       Во-первых, формируется более  эффективная и сбалансированная система сдержек и противовесов в виде властных полномочий и ответственности  между ветвями власти при повышении  роли Парламента. Часть полномочий Президента перераспределяется в пользу Парламента, который получает возможность формировать  Правительство, две трети Конституционного совета, Центральной избирательной  комиссии, Счетного комитета и контролировать их работу. Усиливается роль и статус Сената, который наделен полномочиями всего Парламента в период отсутствия Мажилиса. Срок полномочий Президента сократится с 7 до 5 лет. Исключается норма, ограничивающая право Президента на осуществление деятельности в политической партии на период осуществления своих полномочий. По единодушному решению  парламентариев первому Президенту Республики Казахстан и общенациональному  лидеру Н.Назарбаеву, предоставлено  исключительное право и возможность  баллотироваться на пост главы государства  сверх законодательно установленных  двух сроков, естественно, на альтернативной основе. Уточнены полномочия Президента в отношении Парламента, Правительства, Верховного суда, Центральной избирательной комиссии, Национального банка и акимов - глав местных исполнительных органов. Для обеспечения представительства  в Сенате национально-культурных и  иных значимых интересов общества глава  государства утверждает 15 депутатов  вместо прежних 7. Президент наделяется правом законодательной инициативы и роспуска Мажилиса в отдельности, а не всего  Парламента. Премьер-министра руководитель республики назначает теперь с согласия только нижней Палаты, а министров иностранных и внутренних дел, обороны и юстиции, председателя и двух членов Центральной избирательной комиссии - самостоятельно. На утверждение Президентом председателя Национального банка необходимо одобрение Сената. Маслихаты же станут давать Президенту согласие на назначение акимов областей, города республиканского значения и столицы. Нижняя Палата Парламента получает большее влияние на судьбу исполнительной власти. Отныне Премьер-министр  обязан ставить перед вновь избранным  Мажилисом вопрос о доверии Правительству, а для вотума недоверия теперь достаточно простого большинства голосов  депутатов. Устанавливаемая ответственность Правительства не только перед Президентом, но и всем Парламентом, что, по сути, знаменует начало перехода от президентской к президентско-парламентской форме правления. Численность Парламента увеличивается  с нынешних 116 до 154 депутатов. Исключена норма о том, что парламентарий не связан каким-либо императивным мандатом.

       Во-вторых, обеспечивается более  широкое участие общества в управленческих процессах путем укрепления роли политических партий.

Вводится система пропорционального  представительства для избрания депутатов Мажилиса. Для дальнейшей консолидации полиэтнического общества Ассамблея народа Казахстана получила статус конституционного органа и фиксированную квоту мест - 9  мандатов в нижней Палате Парламента. Осуществлен переход к процедуре формирования Правительства партией парламентского большинства, которая будет нести ответственность за действия Кабинета. В зависимости от итогов выборов вводится частичное бюджетное финансирование политических партий.

       В-третьих, создаются новые  возможности для формирования демократических  институтов и новой демократической  культуры.

Отныне маслихаты становятся основой местного самоуправления, которым, в соответствии со специальным законом, может быть делегировано осуществление государственных функций. В числе их новых полномочий  - сопричастность при назначении акимов, право выражения им вотума недоверия простым большинством голосов. Для обеспечения стабильности власти на местах срок, на который избираются маслихаты, увеличен с 4 до 5 лет.

       В-четвертых, усиливается  независимость и эффективность  судебной системы, расширяется объем  гарантий защиты конституционных прав и свобод человека. Усиливается роль Высшего  судебного совета, к которому переходят  функции упраздняемой квалификационной коллегии юстиции. Этот же независимый  орган будет на конкурсной основе осуществлять отбор на должности  судей, выполнять иные полномочия по совершенствованию судебной системы. Вводится судебное санкционирование ареста.  Из текста Конституции исключена статья, согласно которой дознание и предварительное следствие были отделены от суда и прокуратуры.

Поправка, внесенная в  статью 15 Конституции, гарантирующая  право человека на жизнь, фактически отменяет данный вид наказания в  Казахстане, так как, согласно ей, смертная казнь может предусматриваться  законом, как исключительная мера наказания  лишь за особо тяжкие преступления, совершаемые в военное время  и террористические преступления, сопряженные  с гибелью людей, с предоставлением  приговоренному права ходатайствовать  о помиловании.

       Таким образом, конституционная  реформа стала конкретным шагом  в сторону реальной демократизации Казахстана. В заключение можно сказать, что ни казахстанское общество, ни народ и ни тем более политическая элита не смогли еще создать демократическую систему власти в стране, которая бы работала бы в интересах всего общества и народа. В Казахстане сформировалась президентская власть с чрезмерной ее концентрацией в руках Президента. Всю деятельность политической элиты на протяжении всех лет суверенного развития Казахстана сопровождает бесконечная цепь нелегитимных и не правовых действий. Может быть, что многократно апробированная в демократическом мире парламентская модель государственного устройства является более эффективной. Долгое время мы были лишены свободы, сущность которой - право выбора. Мы не могли выбирать в законодательные собрания тех, кого хотим, мы не могли покупать те товары, которые мы хотим, мы не могли жить и работать там, где этого хотим. Это несвобода. И это отсутствие свободы в малом отражалось и в гораздо большем масштабе. Все бедствия прошедшего века, постигшие наш народ, также порождены без альтернативностью.