Основы избирательного права

В целом, Основной Закон РФ освещает общие моменты в отношении  избирательного процесса, который подробно регламентируется иными нормативными актами.

Как известно, Федеральный  закон «Об основных гарантиях…»  в равной степени распространяется как на федеральные выборы, так  и на выборы, проводимые в субъектах  Российской Федерации. С учетом того, что это очень подробный Закон, получается, что, если федеральному законодателю надо решить какую-то проблему, возникающую  применительно к выборам Президента России или депутатов Государственной  Думы, это влечет не только пересмотр  законодательства о выборах в  федеральные органы власти, но и  избирательного законодательства всех субъектов Российской Федерации. В  целом следует признать, что «правила игры» при проведении выборов  в России меняются неоправданно часто, что дестабилизирует правовую систему. Это особенно видно на примере  субъектов Федерации.

Детальное регулирование  всех избирательных процедур в Федеральном  законе «Об основных гарантиях…»  с чисто прагматической точки  зрения имеет то преимущество, что  у федеральных властей появляется инструмент воздействия на проведение региональных и муниципальных выборов. Однако нет полной ясности в вопросе о том, кто в большей степени может воспользоваться потенциалом норм Закона: федеральные или региональные власти. Известно, что в ряде случаев использование карательных норм Федерального закона (о снятии с регистрации кандидатов, о признании выборов недействительными и некоторых других) производилось в интересах местных элит. Самый яркий пример тому – снятие с регистрации В. Черепкова при проведении выборов губернатора Приморского края в 2001 г.

Некоторые практики настойчиво требовали и требуют от федерального законодателя проявления чисто технократического  подхода, чтобы в законе «все было прописано». Они многого добились. Федеральный закон «Об основных гарантиях…» во многом стал похож  на подробную инструкцию для избирательных  комиссий. Однако закон не может  выполнять роль инструкции без ущерба для своей основной задачи создавать общую модель правомерного поведения участников выборов и обеспечивать действие механизма решения споров, возникающих при реализации избирательных прав.

Недостатки, связанные с  инструктивным характером Федерального закона «Об основных гарантиях…», состоят  и в том, что на сегодня неоправданно усложнены избирательные процедуры, отступление от которых может  привести к применению самых жестких  санкций по отношению к участникам выборов. Членам участковых избирательных  комиссий чрезвычайно сложно выполнять  многочисленные предписания Федерального закона «Об основных гарантиях…», одновременно ориентируясь и на нормы соответствующего закона субъекта Федерации о выборах. При наличии обширных требований к избирательным комиссиям всегда можно найти какое-либо упущение в их работе и поставить под  сомнение результаты голосования. Известен случай, когда неоглашение отметок в избирательных бюллетенях при подсчете голосов избирателей было признано судом основанием для признания недействительными итогов голосования по избирательному участку.

Увеличение объема Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» во многом было связано с использованием казуистического  подхода к решению проблем, возникавших  в ходе предвыборных кампаний. Стоит  напомнить ситуацию, когда в целях  борьбы с практикой появления  в избирательных бюллетенях двойников  – однофамильцев Федеральный  закон ввел норму, позволяющую кандидатам с одинаковыми фамилиями использовать псевдонимы. Результатом такого нововведения стало использование двойниками в предвыборной тактике псевдонимов, еще более затрудняющих их идентификацию  избирателями. Таким образом, законодательная  политика, направленная на выработку  на федеральном уровне чрезмерно  специализированных инструментов решения  проблем, возникающих при проведении многочисленных выборов в Российской Федерации, представляется крайне неэффективной. Федерация должна предлагать универсальные  средства, направленные на обеспечение  демократичности выборов, защиту избирательных  прав граждан. Эти общие юридические  инструменты должны конкретизироваться отдельно применительно к условиям проведения федеральных, региональных и местных выборов.

Подытоживая сказанное, необходимо подчеркнуть, что требуется изменение  самой идеологии Федерального закона «Об основных гарантиях…» в сторону  его большей федерализации, что  предполагает достаточную стабильность его положений и уменьшение общего объема регулирования, прежде всего  за счет снижения степени «инструктивности»  его предписаний и отказа от казуистического  подхода в решении многообразных  проблем, возникающих в ходе выборов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятие Федерального закона «Об основных гарантиях…»  возможно только для реализации положения  пункта «в» статьи 71 Конституции, согласно которому к ведению Федерации  относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, задача Федерального закона «Об основных гарантиях…»  может состоять лишь в регулировании  и защите избирательных прав граждан. В Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 32) эти права определены как право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право). Таким образом, федеральный законодатель может и должен регулировать активное и пассивное избирательное право и создавать правовые условия для его защиты.

Однако в статье 2 закона объем конституционных прав граждан  избирать и быть избранными, закрепленных в статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, неоправданно расширяется  путем включения в состав этих прав права участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением  выборов, работой избирательных  комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов  выборов, других избирательных действиях. Указанные права на участие в избирательных действиях (участие в выдвижении кандидатов, предвыборной агитации и т.п.) должны рассматриваться не как самостоятельная разновидность избирательных прав, а как гарантии их осуществления, посредством которых, собственно, и осуществляется защита конституционных прав. Иной подход необоснованно ограничивает полномочия субъектов Федерации по регулированию избирательного процесса, так как регламентация конкретных прав участников избирательного процесса, производных от осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права, представляет собой деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции). Если встать на точку зрения, в соответствии с которой всякое регулирование конкретных прав граждан (по участию в некоторых действиях, включая и избирательные) относится к ведению Российской Федерации, то получится, что любые правоотношения с участием граждан являются исключительно предметом федерального регулирования. Абсурдность такой позиции очевидна с учетом содержания статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Перемещение всех вопросов избирательного законодательства и  избирательного процесса в плоскость  «регулирования избирательных прав граждан» наносит ущерб не только принципам федеративного устройства Российской Федерации, но и самому решению  задачи защиты конституционного права  граждан избирать и быть избранными. Это, в частности, проявляется в  смещении приоритетов: от регулирования  и защиты собственно конституционных прав граждан к защите производных от них процедурных прав. Так, в соответствии с практикой применения действующего Федерального закона «Об основных гарантиях…» при выявлении отдельных (в принципе не способных никоим образом повлиять на результаты выборов) нарушений избирательных процедур со стороны кандидатов возможны отказ в их регистрации или отмена состоявшегося решения о регистрации. Применение такого рода санкций по сути означает лишение таких кандидатов пассивного избирательного права в ходе текущих выборов, а избирателей – возможности голосовать за них. Такие действия вызывают крайне острую реакцию общественности, снижают уровень доверия граждан к власти и приводят к протестному голосованию «против всех» на выборах или отказу значительной части избирателей от участия в выборах.

Поэтому первостепенную важность представляет обеспечение в федеральном  законодательстве защиты избирательных  прав именно как конституционного права граждан избирать и быть избранными. Установление конкретных прав граждан, полномочий избирательных комиссий применительно к различным стадиям избирательного процесса должно быть направлено исключительно на обеспечение и защиту активного и пассивного избирательного права. Исходя из этого, санкции за нарушение конкретных прав в избирательном процессе не могут рассматриваться как самоцель, а возможность их применения должна соизмеряться с тем, насколько при этом соблюдается конституционное право граждан избирать и быть избранными. Для реализации такого подхода необходимо изменить определение термина «избирательные права граждан» в проекте новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях…» (ст. 2), сформулировав его следующим образом: «избирательные права граждан» – установленное Конституцией Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Глава 2. Избирательный процесс

2.1 Содержание  и значение принципов выборов

Регламентация принципов  организации и проведения выборов  в органы государственной власти составляет важнейшую часть предмета правового регулирования в области  общественных избирательных отношений. Избирательное право представляет собой совокупность институтов, нормы  которых регулируют содержание субъективного  избирательного права граждан, а  также формально-юридические гарантии, условия и порядок осуществления  данного права. Поэтому вопрос о  принципах избирательного права  не может быть ограничен рамками  субъективной формы участия граждан  в избирательном процессе, представленной в категориях всеобщего равного  и прямого избирательного права. В полном объеме своего содержания и юридического выражения сюда органично  входят фундаментальные начала избирательного процесса, отражающие демократическую  природу выборов как политического  института народовластия и обеспечивающие свободное и открытое участие  граждан в процессах и структурах государственной власти.

2.2 Обязательность выборов

Данный принцип основан  на политико-правовом требовании, чтобы  выборы в демократическом правовом государстве являлись единственным юридически гарантированным и легитимным способом формирования органов государственной  власти. Обязательность выборов предполагает, что компетентные государственные  органы должны регламентировать время  деятельности выборных институтов публичной  власти и обеспечивать их воспроизводство  на регулярной основе через избирательный  процесс.

Общий правовой режим обязательности проведения всех видов выборов установлен в статье 9 Федерального закона «Об  основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», при этом основной акцент сделан, главным образом, на условиях и процедуре назначения выборов. Региональная практика организации и проведения выборов показала, что введение института назначения выборов не гарантирует в полном объеме обязательности их проведения. Открытой остается проблема отмены и переноса срока назначенных выборов.

2.3 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан

Анализ федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов  о выборах, принимаемых в Российской Федерации, свидетельствует о том, что они не только закрепляют права  избирателей, обеспечивающие свободное  волеизъявление граждан на выборах, но и определяют основные гарантии реализации этих прав, выражающиеся в  правовом, организационном, информационном и ином их обеспечении.

Среди этих гарантий важнейшее  место занимает право избирателей  на обжалование нарушений их прав и установление государством ответственности  за нарушение избирательных прав.

В Федеральном законе «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» установлено (ст. 63), что избиратели вправе обращаться в суд с жалобами на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие их права.

Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных  лиц обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти и должностных лиц этих избирательных комиссий – в суд субъекта Российской Федерации, решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий – в районные суды. Решения суда обязательны для исполнения соответствующими избирательными комиссиями.

Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных  лиц, нарушающие избирательные права  граждан, могут быть обжалованы избирателями в вышестоящую избирательную  комиссию (соответственно уровню проводимых выборов).

В случае если вышестоящая  избирательная комиссия отсутствует, решения или действия (бездействие) территориальной избирательной  комиссии или ее должностного лица, нарушающие избирательные права  граждан, могут быть обжалованы в  избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, а решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или  ее должностного лица, нарушающие избирательные  права граждан, – в Центральную  избирательную комиссию Российской Федерации.

Вышестоящая избирательная  комиссия, Центральная избирательная  комиссия Российской Федерации, избирательная  комиссия субъекта Российской Федерации  вправе принять решение по существу жалобы. Предварительное обращение  в эти комиссии не является обязательным условием для обращения в суд.

В случае принятия жалобы к  рассмотрению судом и обращения  избирателя с аналогичной жалобой  в избирательную комиссию она  приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления в законную силу решения суда. Суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе.

Решения по жалобам, поступившим  в ходе избирательной кампании, принимаются  в пятидневный срок, но не позднее  дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в  день, следующий за днем голосования, – немедленно. В случае если факты, содержащиеся в жалобах, требуют  дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем  в десятидневный срок. По жалобе на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах  выборов суд обязан принять решение  не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.

Федеральный закон «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» предусматривает  ответственность за нарушение прав избирателей (ст. 65).

Согласно этой статье лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению избирателем  права избирать и быть избранным; использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях  избрания; принуждающие избирателей  или препятствующие им ставить подписи  в поддержку кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, а  также участвующие в подделке данных подписей; осуществляющие подкуп избирателей; своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведения о зарегистрированных избирателях (списки избирателей) перед направлением указанных сведений в соответствующие территориальные избирательные комиссии; распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов; нарушающие права членов избирательных комиссий, в том числе с правом совещательного голоса, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, средств массовой информации, в том числе право на своевременное получение информации и копий избирательных документов; нарушающие правила проведения предвыборной агитации, в том числе лица, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования; нарушающие правила финансирования избирательной кампании, в том числе лица, задерживающие перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам; препятствующие или противодействующие или противозаконно вмешивающиеся в работу избирательных комиссий либо деятельность членов комиссий, связанную с исполнением ими своих обязанностей; препятствующие голосованию на избирательных участках; нарушающие тайну голосования; принуждающие избирателей голосовать вопреки их собственному выбору; осуществившие подлог избирательных документов, составившие и выдавшие заведомо ложные документы, осуществившие заведомо неправильный подсчет голосов или установление результатов выборов, не представившие или не опубликовавшие сведения об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям; нарушающие права избирателей на ознакомление со списком избирателей; выдающие избирателям избирательные бюллетени в целях предоставления им возможности голосования за других лиц; не представляющие или не публикующие отчеты о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, финансовые отчеты избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение избирательной кампании, а также работодатели, отказывающие в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в выборах, – несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.