Правовой статус фракций в государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации

Содержание 

 

 

 

 

Введение

 

Функционирование парламентского механизма непосредственно связано  с существующей в государстве партийной системой. В странах с многопартийными системами, формирование, внутренняя организация и деятельность парламента связаны с образованием депутатских объединений, при этом главным критерием их создания является именно партийная принадлежность депутатов.

В российской парламентской практике, учитывающей опыт зарубежных стран  по формированию и функционированию парламентов, имеется собственная специфика - в структуре высшего законодательного органа страны формируются и действуют два вида депутатских объединений: фракции, формируемые на основе избирательных объединений, прошедших в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, и депутатские группы, образуемые депутатами, не вошедшими во фракции.

Депутатские объединения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации играет важную роль в решении важных вопросов, касающихся функционирования парламента и его взаимодействия с другими органами государственной власти. Тот факт, что большая часть депутатов является членами фракций и депутатских групп, позволяет характеризовать эту палату как самый политизированный орган власти.

Анализ деятельности Государственной  Думы показал, что большинство политически  острых, актуальных для страны вопросов инициируется этой палатой парламента, а именно - представителями депутатских фракций. Например, инициатива в вопросе выражения недоверия Правительству обычно принадлежит фракции КПРФ; фракция "Яблоко" регулярно ставит острый вопрос о ситуации в Чеченской Республике и т.д.

Встречи с главой государства, Председателем  Правительства Российской Федерации, "круглые столы" с участием представителей федеральных органов  государственной власти, заключение политических соглашений - все это является показателем той роли, которая отводится парламентским депутатским объединениям в современных российских условиях. Президент Российской Федерации в послании Федеральному Собранию Российской Федерации отмечал, что политические партии являются связующим звеном между гражданским обществом и властью. В непосредственном участии политических партий в формировании органов государственной власти и представительстве в этих органах раскрывается двойственная природа партий.

Регламентом Государственной Думы депутатские объединения наделены целым рядом полномочий, которые можно рассматривать как гарантии парламентской деятельности политических партий.

Вместе с тем, почти  десятилетний опыт деятельности депутатских  объединений в Государственной  Думе показывает, что эффективность  работы данных парламентских структур на сегодняшний день недостаточно исследована, в том числе и с позиций комплексного подхода. Недостаточно урегулирован статус депутатских объединений: в федеральных законах отсутствуют нормы, регламентирующие основы создания, функционирования и прекращения деятельности фракций и депутатских групп.

Правовой статус фракций Государственной Думы – это один из видов специальных статусов, которыми наделяются лишь определенные категории граждан ввиду особенности их положения и рода деятельности. Специальные статусы имеют свою специфику: дополнительные права, обязанности, привилегии, предусмотренные текущим законодательством, что выделяет депутатов Государственной Думы среди других государственных служащих и граждан Российской Федерации.

Таким образом, специальное изучение конституционно-правового статуса депутатских объединений (фракций и депутатских групп) в Государственной Думе РФ имеет актуальный характер. Актуальность темы, ее сложность и дискуссионность, научная и практическая значимость, а также недостаточная разработанность явились основанием для выбора ее в качестве темы исследования.

Цель исследования –  изучение правового статуса фракций  в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Задачи исследования:

- анализ литературных источников и нормативно-правовых актов по рассматриваемому вопросу;

- определение правового  статуса фракций в Государственной  Думе Федерального Собрания Российской  Федерации; 

- изучение роли и  значения фракций в Государственной  Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Объектом исследования являются фракции и их роль в Государственной  Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Предмет исследования –  правовой статус фракций Государственной  Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Степень разработанности исследования. В последние годы принципы формирования, структурирования и деятельности Государственной Думы нашли освещение в работах С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, М.В. Баглая, H.A. Васецкого, A.B. Выстроповой, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Б.П. Елисеева, В.А. Елчева, В.И. Ивановой, Ю.К. Краснова, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, Б.М. Лазарева, А.П. Любимова, М.И. Пискотина, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, P.M. Романова, Т.С. Румянцевой, И.П. Рыбкина, Г.Н. Селезнева, И.М. Степанова, Ю.А. Тихомирова, Я.Н. Уманского, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, А.Н. Шохина и др.

Признавая вклад этих ученых в разработку проблемы функционирования парламента Российской Федерации, и  в частности Государственной  Думы, тем не менее приходится считать, что она является недостаточно изученной в части образования и функционирования депутатских объединений.

Большой вклад в исследование истории образования и деятельности депутатских объединений (фракций) в российских дореволюционных Государственных  Думах внесли работы таких авторов, как В.А. Демин, O.A. Исхакова, В.А. Козбаненко, Н.И. Лазаревский, О.Г. Малышева, В.А. Патентов, Д.В. Петрова, Е.А. Скрипилев, А.Ф. Смирнов, О.И. Чистяков и др.

Зарубежный опыт структурирования и организации деятельности парламентов исследовался В.Б. Евдокимовым, А.Д. Керимовым, А.И. Ковлером, А.Е. Козловым, М.А. Крутоголовым, Б.С. Крыловым, Н.С. Крыловой, М.А. Могуновой, Ю.П. Урьясом, Ю.А. Юдиным и др.

Нормативно-правовую и информационную базу исследования составили: Федеральные конституционные и Федеральные законы Российской Федерации, нормативные акты зарубежных стран, материалы периодической печати, а также внутренние документы фракций и депутатских групп.

 

 

 

1. Теоретические  аспекты изучения фракций и  депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

 

1.1 Понятие фракций и депутатских объединений

 

На основе анализа  конституционно-правового статуса  депутатских объединений в Государственной  Думе можно сформулировать их определения.

Депутатское объединение - это выступающая в виде фракции или депутатской группы организационная форма совместной деятельности депутатов Государственной Думы, преследующих схожие политические цели и интересы, образуемая для выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и подлежащая регистрации.

Фракция - это организованная группа депутатов Государственной Думы, избранных по федеральному избирательному округу и представляющих в Государственной Думе выдвинувшую их политическую партию (избирательный блок), а также депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе фракции, созданная в целях выражения интересов соответствующей политической партии или избирательного блока в Государственной Думе и зарегистрированная в установленном порядке¹.

Депутатская группа - это организованная группа депутатов Государственной  Думы, не вошедших ни в одно другое депутатское  объединение, созданная в целях  выражения групповых интересов  и зарегистрированная в установленном порядке, минимальная численность которой установлена Регламентом Государственной Думы.

 

1.2 Фракции  Государственной Думы Российской  Федерации

 

Фракции Государственной Думы Российской Федерации – вид депутатских объединений нижней палаты парламента России.

К депутатским объединениям Государственной Думы, нижней палаты органа законодательной власти Российской Федерации, относятся фракции и депутатские группы. Депутат вправе состоять только в одном депутатском объединении.

В Думах 1-4 созывов депутатское  объединение могло быть сформировано на основе партии или избирательного блока, прошедшего в Думу по общефедеральному избирательному округу, а также из депутатов, избранных по одномандатным округам. Депутаты, не вошедшие во фракции, могли образовывать депутатские группы. Согласно постановлению Думы от 29 декабря 2003 года, численный порог для формирования депутатской группы был повышен: регистрации подлежали депутатские группы численностью не менее 55 депутатов.

В предыдущих Думах не было ни одной депутатской группы, состоящей не менее чем из 55 депутатов  в течение всего срока деятельности легислатуры. Это означало, что у беспартийных депутатов не оставалось другого выбора кроме как присоединиться к пропрезидентской партии. Эта норма способствовала вступлению многих депутатов-одномандатников во фракцию «Единой России»².

В Государственной Думе 5 созыва депутатские объединения  в виде фракций образуются только на основе политических партий, получивших места в Государственной Думе. В составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы.

Руководителем внутрифракционной  группы является первый заместитель руководителя фракции. В части материально-технического обеспечения деятельности первый заместитель руководителя фракции, являющийся руководителем внутрифракционной группы, численность, которой превышает численность любой фракции в Государственной Думе, за исключением фракции, в составе которой была создана данная внутрифракционная группа, приравнивается к руководителю фракции.

Право депутатов покидать депутатское объединение и входить  в новое целенаправленно урезалось  с помощью внесения различных изменений в регламент работы Думы и законодательство о партиях и выборах. Изменение правил также позволило предотвратить усиление оппозиционных политических сил, которые ранее могли переводить близких им депутатов в подчиненные им в законодательном собрании объединения³.

В настоящее время  в случае выхода депутата Государственной  Думы из состава фракции, а также  в случае несоблюдения депутатом  Государственной Думы требований части 2 статьи 7 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия депутата Государственной Думы прекращаются.

В Государственной Думе нынешнего, пятого созыва существуют четыре фракции:

- «Единая Россия» (315 человек; возглавляет Грызлов Б.В.), имеющая в своем составе четыре депутатские группы (возглавляют Рязанский В.В., Пехтин В.А., Чилингаров А.Н., Яковлева Т.В.);

- КПРФ (57 человек; руководитель Зюганов Г.А.),

- ЛДПР (40 человек; руководитель Лебедев И.В.);

- «Справедливая Россия» (38 человек; руководитель Левичев Н.В.)⁴.

 

2. Конституционно-правовой статус  фракций в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

 

2.1 История  возникновения фракций политических  партии в России

 

По сравнению с ведущими европейскими странами, первое общенациональное представительство в России возникло достаточно поздно. Создание в системе государственной власти Российской Империи Государственной Думы как высшего представительного учреждения с законосовещательными функциями открывало новые возможности для деятельности политических партий. Партийные фракции в Государственной думе создавались первыми российскими политическими партиями, созданными в 1905-1906 годах.

Именно благодаря активной деятельности политических партий Государственная  Дума сразу стала структурироваться  по политическому признаку.

Структурное построение фракций приобрело четкие очертания в период II Государственной Думы. Стали избираться руководящие органы, комиссии, подкомиссии и секции по отдельным вопросам. Высшими органами фракций были собрания депутатов, являющихся их членами. К руководящим же органам относились президиум или совет, комитет или бюро фракции, именно на них была возложена координирующая функция по руководству деятельностью фракции в целом. Комиссии фракций играли роль предварительных инстанций для разработки и обсуждения какого-либо законопроекта⁵.

Членом фракции мог быть депутат, который, во-первых, официально записался в ее состав; во-вторых, он должен был подчиняться партийной дисциплине; в-третьих, регулярно посещать собрания фракции; в-четвертых, депутат должен был признавать программу и устав партии. В целях обеспечения финансовой самостоятельности в некоторых фракциях для депутатов вводилась обязанность уплаты членских взносов.