Участие прокурора в гражданском процессе

4. Отличие участия  прокурора в гражданском процессе  от участия государственных органов,  органов местного самоуправления, защищающих права, свободы и  законные интересы других лиц

4.1 Основания и  цель участия

Участие в гражданском  судопроизводстве органов государственной  власти, органов местного самоуправления, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и законные интересы других лиц по их просьбе либо нарушенные или оспариваемые права, свободы  и законные интересы неопределенного  круга лиц, преследует общественные и государственные цели.

Участие в гражданском  процессе органов по вопросам своей  компетенции представляет собой  самостоятельный гражданский процессуальный институт. Поэтому юридическая заинтересованность в исходе того или иного гражданского дела органов, участвующих в гражданском  судопроизводстве в порядке ст. 46, 47 ГПК по вопросам своей компетенции, явилась основанием для отнесения  их к лицам, участвующим в деле.

Следовательно, государственные  органы и органы местного самоуправления являются заинтересованными в силу компетенции лицами, участвующими в  деле. Однако их заинтересованность носит  исключительно государственно-правовой или общественный характер.

Государственные органы и  органы местного самоуправления, будучи лицами, участвующими в деле, обладают всеми процессуальными правами, принадлежащими этой категории лиц, закрепленными в ст. 35 ГПК.

В лице своих представителей они имеют право знакомиться  с материалами дела, заявлять ходатайства (в том числе об отводах), давать объяснения, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, совершать другие процессуальные действия, предусмотренные законом (ч. 2 ст. 46 ГПК).

Вместе с тем, не являясь  субъектами спорного правоотношения, они не могут совершать такие  процессуальные действия, которые направлены на распоряжение объектом процесса, то есть спорным правом (признать иск, заключить мировое соглашение).

Следовательно, цель участия  в гражданском процессе государственных  органов и органов местного самоуправления состоит именно в защите нарушенных прав, свобод и законных интересов  других лиц.

Поэтому основаниями участия  данных органов будет являться государственная  или общественная заинтересованность в гражданском деле, вытекающая из тех обязанностей, которые возложены  на них в силу функциональных полномочий. Государственные органы и органы местного самоуправления, участвующие  в гражданском судопроизводстве, выступают в процессе от своего имени.

Действующее гражданское  процессуальное законодательство предусматривает  две формы защиты прав, свобод и  законных интересов других лиц:

1) обращение в суд с  иском или заявлением;

2) дача заключения по  делу.

4.2 Обращение в  суд с иском (заявлением) в защиту  нарушенных прав и законных  интересов другого лица

Согласно ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 46 ГПК государственные органы и органы местного самоуправления могут обращаться в суд в целях защиты прав и охраняемых законом интересов других лиц, а заявление в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина в этих случаях может быть предъявлено независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя.

Однако в ст. 46 ГПК также  предусмотрено, что такое обращение  возможно лишь в случаях, предусмотренных  законом. По этому в решении этого  вопроса следует исходить из того, что право на обращение с суд  в целях защиты интересов других лиц обусловлено функциональными  полномочиями, компетенцией того или  иного органа, которая определяется законом, уставом, положением.

Указанные заявления, подаваемые органами в порядке ст. 46 ГПК в  защиту прав и интересов других лиц, государственной пошлиной не оплачиваются.

В гражданском процессуальном законодательстве не существует специального термина для обозначения органов, которых закон уполномочивает на обращение в суд с иском  в целях защиты прав и охраняемых законом интересов других лиц, что  нередко вызывает затруднения при  определении их процессуального  положения.

В науке гражданского процессуального  права и на практике этих органов  нередко относят к сторонам и  называют истцами в процессуальном смысле, процессуальными истцами  или истцами особого рода. Однако использование данного термина  в не свойственном ему смысле для  обозначения органа, участвующего в  гражданском процессе в порядке  ст. 46 ГПК, может послужить поводом  для судебных ошибок.

В связи с тем, что государственный  орган, орган местного самоуправления, участвующие в процессе в целях  защиты "чужих" прав и охраняемых законом интересов, не являются стороной (истцом) по делу, личность представителя, уполномоченного ими на выступление  в процессе, для суда не имеет  значения.

Поэтому правило ст. 167 ГПК, предусматривающее обязанность  стороны по требованию суда лично  явиться в суд для дачи объяснений по делу, если разбирательство было отложено из-за ее неявки, к таким  представителям неприменимо.

Также на органы, обращающихся в суд в порядке ст. 46 ГПК, не может быть возложена обязанность  выплаты денежных сумм свидетелям, экспертам, специалистам и переводчикам (ч. 1 ст. 96 ГПК).

Поэтому использование терминов "сторона", "истец" по отношению  к органам и лицам, предъявляющим  иск в защиту прав и интересов  других лиц, хотя бы с той или иной оговоркой, нельзя признать удачным  и соответствующим закону.

Кроме того, в ч. 2 ст. 38 ГПК  определено, что лицо, в интересах  которого дело начато по заявлению  лиц, обращающихся в суд за защитой  прав, свобод и законных интересов  других лиц, извещается судом о возникшем  процессе и участвует в нем  в качестве истца. Поэтому можно  согласиться с мнением ряда ученых о том, что тех, кто обратился  в суд за защитой прав других лиц, для практического удобства можно  было бы называть в гражданском процессе, например, "госорганами-заявителями".

4.3 Участие в  судебном процессе для дачи  заключения

Согласно ст. 47 ГПК государственные  органы, органы местного самоуправления в предусмотренных федеральным  законом случаях могут до принятия решения судом первой инстанции  вступать в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих  в деле для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных  на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Так, дела о признании  гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным, об ограничении  или о лишении несовершеннолетнего  в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться  своими доходами суд рассматривает  с обязательным участием органов  опеки и попечительства (ч. 1 ст. 284 ГПК).

При рассмотрении споров, связанных  с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в  защиту ребенка, к участию в деле также должен быть привлечен орган  опеки и попечительства (ст. 78 СК). С участием органов опеки и  попечительства (ст. 125 СК) должны рассматриваться  дела об установлении усыновления (удочерения). Закон предусматривает и другие категории гражданских дел, в  которых обязательно дают заключение органы местного самоуправления.

Кроме случаев обязательного  в силу закона участия в гражданском  судопроизводстве органы местного самоуправления могут вступать в процесс по собственной  инициативе или по инициативе лиц, участвующих  в деле или привлекаться судом  к участию и в других делах. Основанием для такого участия государственных  органов и органов местного самоуправления является их заинтересованность в правильном разрешении дела, вытекающая из тех  обязанностей, которые возложены  на них в силу их компетенции.

Поэтому, участвуя в рассмотрении и разрешении гражданских дел, государственный  орган и орган местного самоуправления в своеобразной по сравнению со своей  обычной деятельностью форме, таким  образом, осуществляют функциональные полномочия по управлению какой-либо отраслью народного хозяйства или культуры либо определенной областью общественных отношений.

Целью участия в гражданском  процессе государственного органа, органа местного самоуправления, дающего заключение по делу, является осуществление возложенных  на них обязанностей, что прямо  оговорено в законе (ч. 1 ст. 47 ГПК).

В гражданском процессе государственные  органы, органы местного самоуправления, участвующие в деле для дачи заключения, наделены такими же процессуальными  правами, что и органы и лица, обращающиеся в суд с иском за защитой  прав и интересов других лиц, за исключением  права на заключение мирового соглашения.

В случае отказа государственных  органов, органов местного самоуправления поддерживать требование, заявленное ими в интересах другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если лицо, в чьих интересах заявлено требование, или его законный представитель  не заявят об отказе от иска. При отказе же истца от иска, заявленного в  защиту его нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом  интересов, суд должен прекратить производство но делу.

Порядок участия государственных  органов и органов местного самоуправления в судебном заседании регулируется ст. 189, 190 ГПК.

Согласно ст. 189 ГПК, после  исследования всех доказательств, председательствующий предоставляет слово для дачи заключения представителю государственного органа и органа местного самоуправления, привлеченного судом к участию  в процессе или вступившего в  процесс по своей инициативе. В  ст. 189 ГПК не оговорено, в какой  форме это заключение должно быть дано в суде.

Как правило, письменное заключение составляется до судебного разбирательства  и подписывается руководителем  государственного органа, органа местного самоуправления, и оно непосредственно  оглашается в судебном заседании.

Будучи заинтересованными  в исходе дела, государственный орган, орган местного самоуправления в  своих заключениях касаются не только отдельных фактов, но и существа спора (чем они отличаются от юридически незаинтересованного в исходе дела эксперта).

В своем заключении государственный  орган, в компетенцию которого входит охрана определенной группы общественных отношений, оценивает конкретный судебный спор не только с позиции интересов  сторон, но и с позиции государственного интереса, помогая суду правильно  разрешить этот спор.

Таким образом, выраженное в  письменном заключении его мнение по делу окончательно формируется только в процессе установления фактических  обстоятельств дела в самом судебном заседании, и оно существенно  может отличаться от предварительного заключения.

После дачи заключения лица, участвующие в деле, и их представители  могут задавать уполномоченным этих органов вопросы в целях разъяснения  и дополнения заключения.

В судебных прениях представители  государственных органов, органов  местного самоуправления выступают  с речью первыми (ст. 190 ГПК). Именно в судебных прениях представитель  государственного органа, органа местного самоуправления оглашает краткое окончательно сформированное заключение.

Однако заключение государственного органа, органа местного самоуправления для суда не носит обязательный характер. Вместе с тем, если суд не согласился с данным заключением, он должен подробно мотивировать свое несогласие в решении.

Поскольку заинтересованность в деле государственного органа, органа местного самоуправления носит государственно-правовой характер, то это обстоятельство сближает его положение в процессе с  положением прокурора. Однако если прокурор вправе участвовать в рассмотрении и разрешении судом указанных  в законе категорий дел и давать заключение, как по отдельным вопросам, так и по делу в целом в целях  именно обеспечения законности, то государственный орган, орган местного самоуправления участвуют в гражданском  судопроизводстве, лишь в целях осуществления  возложенных на них функциональных обязанностей и только в случаях, предусмотренных законом.

Нередко органы, участвующие  в гражданском судопроизводстве по вопросам своей компетенции, иногда признаются судом третьими лицами, не заявляющими самостоятельных  требований на предмет спора. Однако такое решение вопроса является ошибочным, поскольку третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора, имеют к исходу дела материально-правовой, личный интерес, который основан на связи третьего лица с одной из сторон материально-правовым отношением.

Кроме того, третьи лица никакого заключения по делу не дают.

Следовательно, цель участия  государственного органа и органа местного самоуправления в гражданском процессе и характер его заинтересованности в деле являются теми критериями, с  помощью которых можно определить, кто участвует в процессе - либо государственный орган, орган местного самоуправления, дающий заключение по делу, либо третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований на предмет  спора.