Защита гражданских прав

Основания и порядок обжалования  актов в сфере управления в  арбитражный суд юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями  установлены в АПК. Важное значение для судебной и судебно-арбитражной  практики имеет Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ № 6/8.

Необходимо отметить, что  нормы, определяющие права граждан  на обжалование в суд общей  юрисдикции актов и действий государственных, муниципальных органов и иных организаций, порядок рассмотрения таких жалоб существенно отличаются от норм, касающихся обжалования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями соответствующих актов в арбитражный суд.

  В статье 13 в качестве предмета обжалования называет акт государственного органа или органа местного самоуправления. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" более широко определяет предмет обжалования - не только акт, но и действия. Ст. 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием), в том числе изданием акта государственным органом и органом местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту. Та же формулировка содержится в ст. 1069 ГК. Следовательно, под предметом обжалования возможно понимать как облеченные в письменную форму решения, распоряжения, приказы, предписания, так и действия (бездействие) государственного органа и органа местного самоуправления или уклонение от принятия решения, нарушающие гражданские права. Для акта (действия, бездействия) как предмета обжалования по ст. 13 ГК в суд характерно то, что он применим в отношениях власти и подчинения, т.е. в административных правоотношениях, хотя часто служит основанием возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей.

Судебная практика судов  общей юрисдикции конкретизирует понятие  обжалуемых актов и действий. Пленум ВС РФ, ориентируя суды общей юрисдикции в Постановлении от 21 декабря 1993 г. № 10, указал, что граждане могут  обжаловать в суд любые действия (решения) и не только государственных  и муниципальных органов, но и  учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций или должностных  лиц. Тем самым ВС РФ расширил предмет  обжалования также за счет актов  и действий общественных организаций, должностных лиц.

В суд общей юрисдикции могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов  и органов местного самоуправления, а также действия (бездействие) иных органов, которыми нарушены права и  свободы гражданина; созданы препятствия  к осуществлению гражданином  его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно  привлечен к какой-либо ответственности. Подлежат обжалованию в суд акты как индивидуального, так и нормативного характера. Тем самым Пленум ВС РФ не только широко трактует объект обжалования, но и устанавливает основания  подачи жалобы, а также указывает, чьи акты и действия обжалуются.

В соответствии с п. 6 Постановления  Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 под понятие обжалуемых гражданами действий и решений подпадают  также решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных кооперативов, профсоюзных  организаций и т.п., а также  должностных лиц. Например, адвокат  может обжаловать решение Президиума коллегии адвокатов об исключении его  из коллегии, если считает решение  неправомерным.

Иное толкование дано понятию  акта в АПК и в практике арбитражных  судов. Согласно ст. 22 АПК обжалованию  в арбитражный суд подлежат лишь индивидуальные (ненормативные) акты, а также отказ в принятии акта либо уклонение от его принятия, например, от государственной регистрации. Форма акта соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев определяется законом  или иным нормативным правовым актом. При этом актам может быть придана  разная форма. Они могут быть единоличными (в форме приказа) или коллегиальными (решения, постановления) и др.

Таким образом, судебно-арбитражная  практика под актом понимает документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические  последствия, а также действия (бездействие), нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Отказ в государственной регистрации хотя и выделен в ст. 22 АПК в отдельный подпункт, по существу также является актом, имеющим письменную форму.

Вместе с тем ст. 22 АПК  допускает обжалование не только отказа (действия), но и бездействия, например, уклонения от государственной  регистрации. Уклонение же от принятия иных актов по сложившейся арбитражной  практике может быть обжаловано лишь в случаях, прямо предусмотренных  законом или иным нормативным  актом. Например, Постановлением Пленума  ВАС РФ от 2 декабря 1993 г. "О некоторых  вопросах практики решения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных  и муниципальных предприятий" суды ориентируются на рассмотрение заявлений предприятий о признании  недействительными ряда актов, принимаемых  комитетами по управлению имуществом, в том числе актов об отказе в приватизации. Одновременно Пленум в п. 8 Постановления указал, что  законодательством не предусмотрена  возможность обжалования в арбитражный  суд уклонения комитетов по управлению имуществом от рассмотрения заявок на приватизацию (Вестник ВАС РФ, 1994, N 2, с. 51). Однако такое уклонение препятствует осуществлению прав, лишает юридическое  лицо возможности защитить нарушенное или оспариваемое право в отношениях с органами исполнительной власти или  муниципалитета. Поэтому более правомерной  представляется практика судов общей  юрисдикции, допускающая обжалование  любого действия (бездействия), нарушающего  права.

Для установления оснований  обжалования и лиц, имеющих право  обжаловать административные акты и  действия государственных органов  и органов местного самоуправления, важную роль играет указание Пленумов ВС РФ и ВАС РФ в Постановлении  № 6/8 о применении ст. 13 ГК.

В соответствии с п. 6 Постановления  основанием для принятия судом решения  о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или  иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом  гражданских прав и охраняемых законом  интересов гражданина или юридического лица. Под охраняемым законом интересом  обычно понимается юридический интерес.

Несоответствие акта закону охватывает: неправильное толкование или применение закона при принятии акта; издание акта соответствующим  органом с превышением своих  полномочий или нарушением процедуры  его принятия; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и др. нарушения. При этом незаконный акт (действие, бездействие) должен нарушать права и интересы лица, обратившегося  за защитой к суду. В приведенном  пункте Постановления Пленумов подчеркнута  необходимость наличия одновременно двух этих условий.

Под подающим жалобу (иск) можно  понимать как лицо, которому акт  адресован, так и иных лиц, если акт  нарушает их права и интересы. Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд  с заявлением о признании частично недействительным плана приватизации другого предприятия в связи  с тем, что в него были включены принадлежащие обществу складские  помещения. Суд признал, что план приватизации не является актом государственного органа, нарушающим интересы общества, и дело производством прекратил. Президиум ВАС РФ отменил определение  и направил дело для рассмотрения по существу, указав, что план приватизации одного предприятия, включающий в состав приватизируемого имущества помещения, принадлежащие другому юридическому лицу, затрагивает интересы этого  лица, следовательно, оно вправе обжаловать план приватизации. При этом Президиум  ВАС РФ подчеркнул, что утвержденный в установленном порядке план приватизации приобретает силу акта органа государственного управления⁴ С заявлением о признании недействительным акта в сфере управления, кроме лиц, права которых нарушены, в суд могут обратиться прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в случаях, когда соответствующим актом нарушены государственные или общественные интересы (ст. 41, 42 ГПК и ст. 41, 42 АПК). Например, Закон о конкуренции предусматривает право Государственного антимонопольного комитета РФ и его территориальных управлений предъявлять иски о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство.

В судебно-арбитражной практике возникал вопрос о возможности обжаловать в суд акт, принятый государственным  органом или органом местного самоуправления, не являющимся юридическим  лицом.

Президиум ВАС РФ отменил  определение арбитражного суда, которым  было прекращено производство по делу, возбужденному по иску о признании  решения комитета по земельным ресурсам и землеустройству о наложении  штрафа недействительным, только по тому мотиву, что комитет не имеет статуса  юридического лица. В своем постановлении  Президиум указал, что решение  о наложении штрафа принято комитетом  в пределах его компетенции, следовательно, в соответствии со ст. 22 АПК иск  лица, считающего, что решение нарушает его интересы, подлежит рассмотрению в суде, независимо от того, обладает ли принявший акт орган статусом юридического лица. Такой спор вытекает из административных, а не гражданско-правовых отношений, поэтому юридический  статус органа, принявшего акт, значения не имеет⁵. Аналогичное постановление было принято Президиумом ВАС РФ при отмене определения арбитражного суда, прекратившего производство по делу на основании того, что управление по ценам, акт которого о наложении штрафа за нарушение дисциплины цен оспаривался, не является юридическим лицом (Комментарий судебно-арбитражной практики. 1995. Вып. 2, с. 50). Во всех этих случаях отказ в рассмотрении жалобы (иска) по существу лишал лицо, законные интересы которого нарушены, права на судебную защиту.

Порядок рассмотрения дел  судами общей юрисдикции по жалобам  граждан на действия государственных  органов определен ст. 239.1 - 239.8 ГПК (гл. 24.1). Они возбуждаются на основании  жалобы и являются делами неискового производства. Их рассмотрение подчиняется  правилам производства по делам, возникающим  из административно - правовых отношений.  Требование гражданина о защите нарушенных прав обращено к суду, а не к органу, акт (действие, бездействие) которого обжалуется. Следовательно, нет оснований для применения иска как заявленного в суд требования к лицу, нарушившему права и законные интересы другого лица.

Жалоба должна быть рассмотрена  судом в десятидневный срок с  участием гражданина и руководителя государственного органа (общественной организации, должностного лица), действия которых обжалуются. Если жалоба признана обоснованной, суд обязывает нарушителя полностью устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина.

В ст. 239.8 ГПК предусмотрено, что с момента вступления в  законную силу решения суда о признании  индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части  незаконными этот акт или его  отдельная часть считаются недействительными.

По нормам АПК дела об обжаловании актов и действий (бездействия) государственных органов  и органов местного самоуправления возбуждаются по иску лица, права которого нарушены, и рассматриваются по правилам искового производства. Однако АПК предусмотрен ряд специальных правил рассмотрения дел о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов. В силу ст. 14 АПК такие дела рассматриваются коллегиально; для них ст. 29 АПК установлена исключительная подсудность; на государственные и муниципальные органы ст. 53 АПК возложена обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия актов; в ст. 132 АПК определено содержание решения по таким делам и указано, что в случае признания незаконным отказа в государственной регистрации или уклонения от регистрации арбитражный суд обязывает соответствующий орган совершить регистрацию. Согласно п. 3 ст. 135 АПК решение о признании недействительным акта государственного или муниципального органа подлежит немедленному исполнению.

В АПК отсутствует правило, аналогичное тому, что включено в  ст. 239.8 ГПК. Однако с учетом придания ст. 8 ГК решению суда значения юридического факта, а также обязательности решения  суда, следует полагать, что с  момента принятия арбитражным судом  решения акт, признанный полностью  или в части недействительным, перестает существовать. При этом он является недействительным (ничтожным) с момента его принятия. Никакого дополнительного решения о его  отмене или изменении органом, принявшим  акт, не требуется. Если по признанному  недействительным акту (решению) был  взыскан штраф или иная денежная сумма, она подлежит возврату по правилам о неосновательном обогащении (гл. 60 ГК) или о взыскании убытков (ст. 16 ГК).

Срок для обжалования  акта государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев  определяется законом.

Так, в силу ст. 239.4 и 239.5 жалоба на неправомерный акт или иные действия подается гражданином по его  выбору или в суд, или в вышестоящую инстанцию в порядке подчиненности органа. В первом случае установлен трехмесячный срок со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; во втором - один месяц со дня получения гражданином уведомления вышестоящего органа об отказе в удовлетворении жалобы или истечения месячного срока на ответ.

По Законам о конкуренции, о защите прав потребителя, "О  рекламе" решение (предписание) антимонопольного органа может быть обжаловано в суд  в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Согласно Положению о  порядке государственной регистрации  субъектов предпринимательской  деятельности любое заинтересованное лицо может обжаловать акт государственной  регистрации юридического лица или  индивидуального предпринимателя  либо его учредительные документы  в течение 6 месяцев с даты регистрации.