Конституционно-правовое регулирование гражданства в Российской Федерации

  Предметом регулирования норм, входящих в институт гражданства, являются принципы, регламентирующие отношения, связанные с гражданством РФ. Основополагающие принципы гражданства относятся к числу основ конституционного строя (ст. 6 Конституции РФ). Установлено, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Ст. 61 Конституции РФ определяет два основополагающих принципа гражданства: гражданин РФ не может быть выслан за пределы России или быть выдан другому государству; Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.11

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. определяет принципы гражданства России и нормы права, регулирующие отношения, связанные с гражданством (общий и упрощенный порядок приобретения и прекращения гражданства), а также нормы, устанавливающие гражданство детей в случае изменения гражданства их родителей, опекунов и попечителей. Закон устанавливает перечень и полномочия органов, ведающих делами о гражданстве РФ.

Данный закон значительно расширил основания для отклонения заявлений о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ. Если в предыдущем законе о гражданстве основаниями для отклонения ходатайств о приеме в гражданство являлись случаи, когда заявители выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ, то ныне действующий ФЗ дополнил к вышеуказанным еще пять оснований.

Также закон о гражданстве называет нормативные источники, с помощью которых регулируются вопросы гражданства РФ.

Согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ гражданство в РФ относится к ведению РФ. Эти положения федеральная власть не может передать субъектам РФ, поскольку нормы гражданства непосредственно регулируют как сравнительно широкую сферу деятельности государства, так и права и обязанности всех граждан страны, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории России.

Ч. 3 ст. 6 Конституции РФ провозглашает: "гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его". Это позволяет гражданам РФ свободно осуществлять свои права и свободы, не опасаясь лишения гражданства и утраты связи со своим государством. Это положение является одним из важнейших принципов российского гражданства, подтверждающих демократизм РФ. Этот принцип гарантирует право гражданина на свободное осуществление своих прав и свобод без боязни утратить гражданство. Впервые это положение было закреплено в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека: "Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".

П. "а" ст. 89 Конституции РФ возлагает решение вопросов гражданства РФ на Президента России. В соответствии со ст. 29 Закона о гражданстве 2002 г., Президент РФ решает вопросы приема в гражданство РФ, восстановления в гражданстве РФ, выхода из гражданства РФ (при условии решения этих вопросов в общем порядке); отменяет решения по вопросам гражданства, если такое решение было принято самим Президентом. 12

Закреплено Конституцией РФ и право граждан РФ изменять гражданство. Право изменить гражданство может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства.

Таким образом, Конституция РФ и Закон о гражданстве обеспечивают полную свободу лица в решении вопросов собственного гражданства. Любое лицо может приобрести гражданство другого государства либо оставаться без какого-либо гражданства, т.е. быть лицом без гражданства. В этом заключена свобода выбора человека и гражданина.

Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Международные договоры – существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. В соответствии с п. "а" ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах РФ", международный договор РФ означает "международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), либо с международной организацией, либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее – иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". При этом следует иметь в виду, что международный договор по вопросам гражданства Российская Федерация заключает только с иностранным государством. Договоры подписываются компетентными лицами и должны быть ратифицированы.

В частности, ст. 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что поскольку только в обществе возможно свободное и полное развитие личности, каждый человек имеет перед обществом обязанности. Приведенная двусторонняя норма международного права нашла дальнейшее развитие в законодательстве РФ, которое ограничивает права и свободы проживающих граждан лишь для удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния.

Международное право оказало влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступлении в брак. Имеется в виду преодоление традиций, воплощавшихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством мужа. В большинстве государств, придерживавшихся такого правила, применяется норма относительно права женщины, вступающей в брак с иностранным гражданином, либо избрать гражданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма в соответствии с которой заключение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц (ч. 1 ст. 8 Закона о гражданстве 2002 г.).

Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. определила, что заключение или расторжение брака между гражданином какого-либо государства и иностранцем, а также перемена гражданства мужем "не будут отражаться автоматически на гражданстве жены".

Вместе с тем Конвенция предусмотрела возможность приобретения женой при ее желании гражданства ее мужа "в специальном упрощенном порядке натурализации". В Законе о гражданстве это положение учтено в ч. 2 ст. 14: лицо, проживающее на территории РФ и состоящее в браке с гражданином РФ не менее трех лет, вправе не соблюдать установленный пятилетний срок проживания на территории РФ, необходимый для приема в гражданство России.13

Основу такого подхода составляет положение Международного пакта о гражданских и политических правах: "Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности" (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территории другого государства, подвержен юрисдикции государства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохраняется и проявляется в соответствующих полномочиях государства гражданства.

Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19.12.1966 г.), и без необоснованных ограничений, право и возможность (ст. 25 Пакта):

а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г., устанавливается, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9), что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13); что каждый человек имеет право на гражданство, и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15).

1.3. Конституционные  принципы российского гражданства

Российское гражданство основывается на положениях, общих для всех элементов конституционного положения личности, конкретизированных в ряде особых принципов.

 Принцип единого гражданства 

Прежний российский закон о гражданстве предусматривал наряду с общероссийским гражданство республик в составе Федерации, что вытекало из характеристики республик как государств (ст. 5 Конституции РФ). В тех условиях принцип единого гражданства означал, что республиканское гражданство не обособлено от общероссийского и эффекта двойного гражданства не порождает.

Кроме того, в силу данного принципа нельзя было иметь гражданство республики в составе Федерации, не имея российского гражданства. Для приобретения республиканского гражданства достаточно было факта постоянного или преимущественного проживания российского гражданина на территории соответствующей республики. Республики не имели права принимать решения о прекращении своего гражданства. Действующий ныне Закон о гражданстве вслед за Конституцией РФ 1993 г. не предусматривает республиканского гражданства, хотя прямо и не отрицает его. В новых условиях единое гражданство, видимо, должно пониматься как определение гражданства Российской Федерации в качестве единственного в стране.14

 Принцип допущения  двойного гражданства 

Законодательство о гражданстве Союза ССР устанавливало жесткое правило об отрицании двойного гражданства. Статья 8 Закона Союза ССР от I декабря 1978 г. «О гражданстве СССР» гласила, что за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства. Современное российское законодательство допускает возможность двойного гражданства. В ч. 1 ст. 62 Конституции РФ записано, что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Формулировка Закона о гражданстве такова: «Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом» (ст. 6). То есть по общему правилу в России двойное гражданство отрицается, но из этого правила возможны исключения.

Суть принципа допущения двойного гражданства не в том, что Российская Федерация разрешает в определенных случаях своим гражданам приобретать иностранное гражданство и не разрешает этого делать тогда, когда приобретение второго (третьего и т. д.) гражданства не предусмотрено ее законами или международными договорами. Допущение двойного гражданства (при наличии закона, международного договора) означает, что Российская Федерация признает те юридические последствия, которые вытекают для нее из состояния ее граждан в гражданстве иностранных государств. Однако Российская Федерация не признает подобных последствий, если второе (третье и т. д.) гражданство у российских граждан не основано на ее законах или международных договорах. В любом случае приобретение российским гражданином иного гражданства само по себе не влечет за собой прекращение у него российского гражданства.15

Таким образом, допускается или отрицается не само второе гражданство, а его юридические последствия. Дело в том, что второе гражданство может появиться у гражданина России помимо его воли или воли иных лиц, органов. Часто второе (множественное) гражданство становится следствием коллизий законодательства о гражданстве разных стран.

Двойное гражданство должно быть скорее исключением, чем правилом. Оно не только расширяет возможности граждан, но и порождает для них, для государств - проблемы (где и как платить налоги, отбывать воинскую обязанность, как быть, если государства того и другого гражданства оказываются в ситуации военного конфликта).

Принцип сохранения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими или пребывающими за рубежом (принцип экстерриториальности гражданства — ч. 3 ст. 4 Закона о гражданстве).

 Этот принцип означает, что обладание российским гражданством  не обусловливается обязательным  проживанием в Российской Федерации. Выезд российского гражданина  на постоянное место жительства  за рубеж не влечет автоматического  прекращения гражданства. Напротив, гражданин может выйти из российского  гражданства, не выезжая из страны.

Принцип защиты и покровительства российским гражданам, находящимся за пределами Российской Федерации (ст. 7 Закона о гражданстве)

 К данному правилу  примыкают предписания ст. 4 Закона  о недопустимости выдачи гражданина  России иностранному государству  и о недопустимости его высылки  за пределы Российской Федерации.

В настоящее время за рубежом постоянно проживает или временно пребывает значительное число российских граждан. Само нахождение за границей не может рассматриваться как основание для ограничения их конституционного положения. Они остаются равноправными гражданами. Формальным основанием для осуществления защиты и покровительства российскому гражданину за рубежом является документ, подтверждающий его российское гражданство: общегражданский заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка). В государстве своего проживания или пребывания гражданин становится на консульский учет в дипломатические представительства или консульские учреждения, и с этого момента должностные лица названных органов обязаны охранять его интересы и оказывать ему необходимую помощь.