Cудебная и прокурорская защита прав МСУ. Обеспечение законности деятельности органов МСУ

Далее рассмотрим по порядку.

Уголовная ответственность носит  личный характер, поэтому к ней  не могут привлекаться органы местного самоуправления. Основанием уголовной  ответственности должностного лица местного самоуправления является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации.

Должностные лица местного самоуправления могут привлекаться к уголовной  ответственности за различные преступления. При этом в Уголовном кодексе  Российской Федерации (в основном в  его главе 30), как правило, за соответствующие  преступления предусматривается более  суровое наказание для главы  муниципального образования, нежели для  иного должностного лица местного самоуправления. Приведем несколько примеров.²

Так, согласно ст. 285 Уголовного кодекса³ Российской Федерации использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

В статье 290 Уголовного кодекса установлено, что получение должностным лицом  лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного  имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а  равно за общее покровительство или попустительство по службе наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.¹

Получение должностным лицом взятки за незаконные действия (бездействие) наказывается лишением свободы на срок от трех до семи лет с лишением права  занимать определенные должности или  заниматься определенной деятельностью  на срок до трех лет.

Те же деяния, совершенные главой органа местного самоуправления, наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.⁷

Федеральным законом, определяющим основы (общие принципы) правового регулирования  в области административных правонарушений, является Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях. В части 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях² установлено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в настоящее время является единственным законодательным актом федерального уровня, комплексно регулирующим основополагающие нормы, составляющие институт административной ответственности. Принятие иных федеральных законов в данной сфере не предусматривается. Следовательно, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях сосредоточены все виды правонарушений, влекущие за собой административную ответственность в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами.

Согласно ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" конституция (устав), законы и иные нормативные  правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми  находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной  власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

В Федеральном законе "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ряде случаев прямо предусматривается  установление административной ответственности  законами субъектов Российской Федерации. Например, согласно ч. 6 ст. 84 данного  Федерального закона непредоставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта соответствующего местного бюджета, является основанием для привлечения к административной ответственности в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. ¹

Значительное число административных правонарушений, совершаемых органами и должностными лицами местного самоуправления, непосредственно посягает на права  граждан.⁸

Так, согласно ст. 5.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях  неисполнение решения избирательной  комиссии, комиссии референдума, принятого в пределах ее компетенции, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Непредставление органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями независимо от формы собственности, в том числе организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, а также должностными лицами указанных органов и организаций, в избирательную комиссию, комиссию референдума сведений и материалов, запрашиваемых комиссией в соответствии с законом, либо представление таких сведений и материалов с нарушением установленного законом срока влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до ста пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Гражданско-правовую ответственность  перед физическими и юридическими лицами несут органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц органов  местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием. Должностное  лицо местного самоуправления, соответственно, несет ответственность перед  органами местного самоуправления.

Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 1069)¹ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическом лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования, от имени казны выступают прежде всего соответствующие финансовые органы.⁹

Следует также учитывать, что Федеральный  закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность  судебного обжалования решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений и  действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78). Данные решения и действия могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.¹⁰ Порядок такого обжалования урегулирован федеральным законодательством, поскольку в соответствии с пунктом "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Более детально порядок обжалования устанавливается соответственно Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации либо Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

3. Ответственность муниципальных  служащих

В Федеральном законе "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о муниципальной службе говорится  в шести статьях. В статье 1 муниципальная  служба определяется как профессиональная деятельность на постоянной основе в  органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. В п. 4 ст. 3 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной  службе. Статья 21 называется "Муниципальная  служба".

В ней закрепляется положение о  том, что муниципальными служащими  являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, и что время работы на муниципальной службе засчитывается  в стаж, необходимый для предоставления льгот и гарантий. В п. 17 ст. 4 в  качестве одного из полномочий федеральных  органов государственной власти в области местного самоуправления называется регулирование основ  муниципальной службы, к полномочиям  органов власти субъектов Российской Федерации в п. 14 ст. 5 относится  принятие законодательства о муниципальной  службе.¹¹

Положения о дисциплинарной ответственности  муниципального служащего претерпели некоторые изменения по сравнению  с тем, как они были закреплены в Законе об основах муниципальной  службы. В соответствии со ст.27 Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"² за совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания замечание, выговор или увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Уместно заметить, что часть 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской  службе³ наряду с этим предусматривает такие виды дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены к государственному гражданскому служащему, как предупреждение о неполном должностном соответствии и освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

Муниципальный служащий, допустивший  дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.¹

Таким образом, на муниципальных служащих распространяется общая дисциплинарная ответственность. Специальная ответственность  для отдельных категорий работников подразумевает установление дополнительных видов дисциплинарных взысканий  уставами и положениями о дисциплине. Уставы и положения о дисциплине для отдельных категорий работников устанавливаются федеральными законами (ТК РФ, ст. 189). Так, например, для государственных  гражданских служащих ФЗ "О государственной  гражданской службе в Российской Федерации" установлен такой вид  дисциплинарного взыскания как  предупреждение о неполном должностном  соответствии.²

  На муниципальных служащих распространяется общая дисциплинарная ответственность, перечень взысканий, предусмотренных комментируемой статьей, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Законодательством субъектов РФ не может быть расширен или изменен указанный перечень дисциплинарных взысканий. В этой связи субъекты РФ, законодательство которых содержит иные виды дисциплинарных взысканий для муниципальных служащих, должны привести свои нормативные правовые акты в соответствие с комментируемым Законом. Так, например, законом Орловской области "О муниципальной службе" установлены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение со службы, что противоречит нормам настоящего федерального закона¹².

    Следует отметить, что, по общему правилу представитель нанимателя (работодатель) вправе, но не обязан привлекать муниципального служащего к дисциплинарной ответственности, все зависит от степени тяжести совершенного дисциплинарного проступка. Комментируемая статья не содержит четких указаний по поводу применения тех или иных дисциплинарных взысканий в зависимости от тяжести совершенного проступка. В этой связи важное значение имеют общие принципы наложения дисциплинарного взыскания установленные ст. 192 Трудового кодекса РФ.¹ Определяющим является принцип соразмерности - строгость наложения дисциплинарного взыскания должна соответствовать тяжести совершенного дисциплинарного проступка. Поэтому представитель нанимателя (работодатель) может ограничиться устным замечанием, а может наложить такое дисциплинарное взыскание как выговор.

При применении меры взыскания администрацией при общей дисциплинарной ответственности  должны учитываться степень тяжести  проступка, вред, причиненный им, обстоятельства, при которых он совершен, и общая  характеристика лица, совершившего дисциплинарный проступок.

До применения дисциплинарного  взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание применяется  непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня  его обнаружения, не считая времени  болезни работника или пребывания его в отпуске. Взыскание не может  быть применено позднее шести  месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или  проверки финансово - хозяйственной  деятельности - не позднее двух лет  со дня его совершения. В указанные  сроки не включается время производства по уголовному делу. ¹³

К материальной ответственности государственные  и муниципальные служащие привлекаются в соответствии с трудовым законодательством. Тем не менее, государственная служба, муниципальная служба и трудовые правоотношения - это разные сферы  правового регулирования. Правильное определение вида правоотношений должно определять выбор надлежащих норм права.³