Базовые ориентиры информационно-аналитического обеспечения деятельности органов местного самоуправления

Гуринович А.Г.  
д.ю.н., профессор, заместитель начальника отдела Аппарата ГД ФС РФ  
 
В процессе совершенствования федеративных отношений субъекты Российской Федерации и в ходе муниципальной реформы муниципальные образования получили достаточно прав и возможностей для самостоятельного хозяйствования и развития. Но вместе с правами и возможностями на места переданы также ответственность и многочисленные риски. В этих условиях особое значение приобретает качество подготовки и принятия эффективных решений в основных сферах деятельности органов местного самоуправления, существенно зависящее в рамках муниципального управления от глубины понимания лицами, замещающими муниципальные должности, возникающих проблемных ситуаций и возможных способов их решения.  
 
К содержательным проблемам, для разрешения которых требуются актуальная информация и продуманные аналитические разработки с соответствующими предложениями, в первую очередь следует отнести текущую обстановку на территории муниципального образования, состояние его экономического развития, социальной сферы и уровня благосостояние населения, положение дел в научно-культурной сфере, состояние общественного мнения по различным аспектам общественно-политической жизни, текущее взаимодействие ветвей муниципальной власти, работу с хозяйствующими субъектами и общественными объединениями и т.д.  
 
Представляется очевидным, что анализ и тем более прогнозирование функционирования и развития столь сложных и слабоформализуемых систем, какими являются взаимосвязанные комплексы социальной, экономической и общественно-политической сфер жизнедеятельности муниципальных образований - в первую очередь таких как городские округа, муниципальные районы, наукограды - не могут эффективно осуществляться на основе интуитивных представлений органов местного самоуправления о конечном результате. Практика последних лет реализации муниципальной реформы также показала, что и метод прямых аналогий слабо применим в реальных условиях, а адаптация аналогов зачастую приводит к их существенному искажению и дополнительным вложениям средств, зачастую превышающих затраты, использованные на создание самих аналогов.  
 
Все это приводит к росту понимания муниципальными органами значимости информационной и аналитической деятельности. Во многих органах местного самоуправления создаются профильные аналитические подразделения, совершенствуется их организационное и методическое обеспечение, улучшается материально-техническая база.  
 
И, тем не менее, на практике подготавливаемые управленческие решения далеко не всегда имеют достаточную аналитическую проработку, экономическое и правовое обоснование, а уровень методического и информационно-технологического обеспечения аналитической деятельности, процессов подготовки и принятия решений оставляет желать лучшего.  
 
Необходимость интеграции информационной, аналитической, экспертной, прогнозной составляющей работы всех служб и структур муниципальных органов управления и координация их деятельности очевидны с точки зрения управляемости и ресурсной обеспеченности. Столь же очевидны и логически обоснованы принципы построения децентрализованной муниципальной информационно-телекоммуникационной системы.  
 
Формирование муниципальной информационно-аналитической системы, имеющей распределенные источники информации, распределенных пользователей и распределенные компоненты - локальные банки данных, является основной задачей в концепциях информатизации и совершенствования систем муниципального управления для практически всех крупных муниципальных образований страны.  
 
Создание такой системы - только малая часть решения проблем муниципального управления. Непрерывное совершенствование, коррекция, стимулирование развития системы и образующих её элементов, постоянный контроль состояния, качества, актуальности информации, отслеживание, селекция возникающих информационных связей, эффективное применение возможностей системы в практике управления требуют наличия структуры для сопровождения такой системы.  
 
Столь же очевидна необходимость в единой структуре, реализующей информационно-аналитическое взаимодействие, координацию органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, организационно образующих муниципальную информационно-аналитическую сеть.  
 
Сеть формируется на базе двух основных сегментов - внутреннего, включающего сети или коммуникационные узлы органов местного самоуправления, и внешнего, включающего сети и коммуникационные узлы разноподчиненных и разнопрофильных информационных центров, муниципальных предприятий, учреждений и организаций, хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и др.  
 
Функционирование такой сети может обеспечить с минимальными затратами решение следующих задач: осуществление непрерывного разнопланового мониторинга ситуации в муниципальном образовании, отслеживание состояния и выявление новых проблем во всех сферах жизнедеятельности; оперативное предоставление альтернативных вариантов решений задач управления, подготовленных с использованием различных методик, технологий, опосредованным привлечением сторонних независимых экспертов; формирование информационного фонда с широким спектром материалов по различным проблемам и создание условий для оперативного сетевого открытого или регламентированного доступа к этим материалам.  
 
Абоненты сети помимо права доступа к ресурсам сети, должны нести определенные информационные обязанности, соблюдать правила и регламенты, соответствовать техническим и организационным требованиям. В целом информационно-аналитическая сеть должна представлять собой информационный образ, адекватно отражающий реальную и ретроспективную ситуацию, особенности и тенденции развития муниципального образования и отдельных сфер его жизнедеятельности.  
 
Структуре, призванной координировать деятельность и организовывать решение конкретных задач для органов местного самоуправления при создании и сопровождении муниципальной информационно-аналитической системы, естественно вменить в обязанности и следующие функции: формирование и проведение в муниципальном образовании общей политики информатизации, максимально учитывающей интересы органов местного самоуправления и привлекательной для всех участников разнообразных муниципальных программ и проектов как потенциальных абонентов информационно-аналитической сети; формулирование принципов и формирование общего для муниципалитета информационно-телекоммуникационного пространства с тенденцией к унификации технологий и требований при обеспечении интеграции муниципальных и иных информационных ресурсов; создание и обеспечение системы информационной безопасности, регламентации доступа к информационным ресурсам; разработка общих критериев соответствия, регламентов представления, форм, протоколов и иных формализованных требований к материалам, размещаемым в пространстве доступа информационно-аналитической системы; администрирование, нормативное правовое обеспечение деятельности информационно-аналитической системы.  
 
Система информационно-аналитического обеспечения должна строиться на основе анализа предметной области муниципального управления и выделения приоритетных программно-целевых установок. Для подавляющего большинства муниципалитетов в настоящее время это следующий перечень вопросов: создание оптимальных условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, улучшение основных экономических показателей, увеличение занятости населения; поддержка наиболее значимых инновационных проектов (особенно важно для наукоградов); планирование и увеличение налоговых поступлений, стабилизация финансово-бюджетной сферы муниципального образования, эффективное управление и контроль финансовых потоков; развитие инфраструктуры и эффективное управление системами социального обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальным хозяйством, транспортом и т.п.; создание и поддержание стабильности общественно-политической ситуации в городе, районе; охрана правопорядка и эффективная борьба с преступностью; эффективное использование природных ресурсов, решение проблем экологии.  
 
Под решение этих постоянных задач необходимо строить и систему информационно-аналитического обеспечения органов местного самоуправления. При этом необходимо рассматривать три возможных режима принятия решений: решение управленческих задач стратегического характера, связанных, как правило, с перспективами развития муниципального образования, стабильностью и преемственностью муниципальной власти; решение управленческих задач оперативного, тактического характера, ориентированных на текущее организационное и финансово-ресурсное обеспечение выполнения планов и проектов; решение чрезвычайных, экстремальных управленческих задач, связанных с необходимостью предотвращения и устранения последствий воздействия разрушительных природных или техногенных факторов, с возникновением и неконтролируемым развитием острых социально-политических проблем и конфликтов.  
 
Каждый из указанных режимов принятия решений нуждается в информационно-аналитической поддержке.  
 
Стратегический уровень предполагает выявление проблемных областей в различных сферах жизнедеятельности муниципального образования, анализ и прогноз долгосрочных тенденций его социально-экономического развития; анализ и прогноз общественно-политических тенденций и создание системы уравновешивания различных проявлений политической активности. На данном уровне генерируются методы решения проблем, разрабатываются концептуальные подходы, оптимизируются модели и сценарии развития муниципального образования.  
 
На оперативном уровне производятся мониторинг и анализ текущего состояния элементов социально-экономической и общественно-политической сфер муниципального образования, формируются планы реализации концепций, моделей и сценариев его развития, осуществляется оперативный контроль и корректировка выполнения планов и проектов.  
 
Чрезвычайное управление предполагает одновременно прогнозирование и предотвращение экстремальных ситуаций, создание сценариев их возникновения и развития, непрерывный мониторинг характеристик и показателей потенциально опасных природных, техногенных социально-политических факторов и обеспечение организационно-технических вопросов осуществления управления в экстремальных условиях.  
 
Система информационно-аналитического обеспечения управления должна также учитывать специфику данного муниципального образования, отраслевую структуру производства, приоритетные направления развития экономики, наличие ресурсов, инфраструктуру обеспечения экономики и управления, демографические и миграционные особенности муниципального образования.  
 
На территории муниципального образования осуществляют свою деятельность подразделения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральные городские и районные суды, вышестоящие контролирующие органы и др. Органы местного самоуправления во взаимодействии с ними координируют информационно-аналитическую деятельность, создают информационные ресурсы общего пользования, обеспечивают информационную безопасность, осуществляют информационный обмен. Информационные потребности федерального, регионального и муниципального уровня обычно находятся в различных плоскостях, поэтому важной задачей муниципального управления является оптимизация информационных связей, усилий и затрат на обеспечение сбора, обработки и представления информации применительно к потребностям органов местного самоуправления.  
 
Специфика информационно-аналитической деятельности в органах местного самоуправления состоит в том, что она является элементом системы и процесса муниципального управления. Поэтому данная деятельность имеет преимущественно прикладной, а не теоретический характер, в ней преобладают внутренние ограничения системы по времени подготовки материалов, их полноте, достоверности, обоснованности, ответственности исполнителей. Соответственно, основное внимание уделяется не столько глубине и оригинальности проработки проблем, сколько их оперативности и эффективности. По сути это работа распределенных, постоянно возникающих и распадающихся, в зависимости от текущей задачи, экспертных коллективов.  
 
Учитывая широчайший спектр проблем и ограниченные ресурсы большинства муниципальных образований, невозможно содержать в штате высокопрофессиональных специалистов по различным даже основным направлениям. Поэтому органам местного самоуправления очень важно иметь под рукой перечень сторонних экспертов в различных сферах, возможности и ресурсы для оперативного привлечения их к обсуждению возникших проблем, разовым консультациям. Такая постановка вопроса предполагает наличие в органах местного самоуправления людей или структур, в круг обязанностей которых входит профессиональная формулировка задач, организация аналитических исследований, подбор и координация экспертов, реализация экспертных процедур и технологий, обобщение материалов, представление результатов лицам, принимающим решения.  
 
Созданию информационно-аналитических служб в органах местного самоуправления обычно сопутствует разработка и реализация концепций, программ и проектов муниципальной информатизации. Этот этап "плановой информатизации" полезен уже потому, что информатизация осуществляется не как прихоть технических специалистов, а как потребность реальных потребителей, которые определяют и формируют информационные потоки, задают характер, частоту поступления, объемы информации, представляют, какая информация необходима для подготовки и принятия решений.  
 
Следует иметь в виду, что успешность и эффективность аналитической деятельности напрямую зависит от регулярности постановки исследовательских задач со стороны руководства органов местного самоуправления. Если постоянная обратная связь между руководством и аналитиками отсутствует, то служба начинает работать по своему собственному плану, часто не отвечающему потребностям ситуации. По законам аппаратной жизни подобные взаимоотношения с руководством через некоторое время приводят к существенному падению значимости информационно-аналитического подразделения, и возникает иллюзия отсутствия соответствующей потребности.  
 
Важно учитывать, что существенное развитие получили информационно-аналитические услуги, предоставляемые в глобальной сети российскими информационными фирмами. Доступ к большим объемам газетной информации, материалам информационных агентств и специализированных информационных служб сочетается с предоставлением консультационных услуг, возможностью подборок информации по заданным рубрикам.  
 
Эти услуги являются платными и пока весьма дорогостоящими, что определяет достаточно узкий круг клиентов данного сегмента информационного рынка.  
 
 
Постепенное развитие и организационное оформление информационно-аналитической деятельности требует совершенствования структур, технологий, методологии и методик ее проведения. У органов местного самоуправления нет возможности заказывать академическим институтам долговременные и дорогостоящие теоретические исследования. Обычно речь идет о привлечении отдельных экспертов или небольших сложившихся групп исследователей, способных применить знания и технологии в совместной работе с сотрудниками информационно-аналитических подразделений. Одновременно существенно повышаются требования к общей эрудированности, осведомленности, обучаемости, мобильности, разносторонности специалистов профильных и отраслевых служб и структур в муниципальном образовании, которые по сути являются постоянно действующими экспертами на своих рабочих местах.  
Расширение функционального набора до возможностей проведения автоматизированных аналитических исследований обычно связывают с обеспечением математического моделирования ситуаций. Пока накопленный опыт фундаментальных научных и практических работ как отечественный, так и зарубежный слабо используется в органах местного самоуправления. Это связано преимущественно с тем, что при разработке сложных математических моделей решаемые задачи и критерии оценки результатов решений обычно формулируются заранее. В практике проведения аналитических исследований в органах местного самоуправления, особенно в сфере общественно-политических и социально-экономических проблем, наибольшую трудность в организации исследования составляет именно постановка и формулирование проблемы. Обычно постановка проблемы производится на вербальном уровне в виде качественного описания ситуации. Соответственно, расплывчатость описаний и нечеткость целей определяет и высокую степень зависимости от субъективных особенностей постановщика задачи аналитического исследования и от субъективных критериев оценки результатов принимаемых решений, а также характеризуется сильным влиянием на процесс подготовки и принятия решений элементов интуитивного характера.  
 
Использование информационных технологий также возможно при проведении аналитических исследований, основанных на накоплении и представлении эвристических экспертных знаний и прецедентов с ситуационными аналогами. Основной проблемой при этом является также объективная оценка получаемых результатов и возможность дальнейшего использования созданной информационной системы независимо от экспертов, принимавших участие в отработке технологии и создании информационной базы прецедентов.  
 
Возможность замены эксперта при принятии решений в строго регламентированных проблемных областях предполагается в интеллектуальных информационных системах, особенно в классе экспертных систем, основанных на знаниях. При этом задачи решаются в пределах некоторой параметрически управляемой инструментальной оболочки и априорно создаваемой базы знаний. В таких системах возможность оперативного изменения базы знаний сильно ограничена, поскольку может привести к невосстанавливаемому нарушению работоспособности системы. В свою очередь это существенно ограничивает возможность использования экспертных систем в аналитической практике органов управления.  
 
Таким образом, на информационно-аналитические подразделения органов местного самоуправления чаще возлагается информационное обеспечение, постановка задач, подбор и координация деятельности привлеченных экспертов, представление результатов аналитического исследования, нежели непосредственно реализация высоких аналитических технологий. Тем не менее, аналитические функции априорно присущи информационным структурам. Создание полноценной информационной среды требует оценки значимости, достоверности, полноты источников информации.  
Необходимость постоянного получения актуальной информации заставляет отслеживать и анализировать качество получаемой информации, создавать собственные информационные аналитические продукты для осуществления информационного бартера. Постоянной функцией является также селекция и интерпретация информации, предоставляемой лицам, принимающим решения.  
 
Сущность данной работы состоит в том, что принятие решений осуществляется конкретными людьми под воздействием практически бесконечного числа внешних и внутренних факторов. Решения принимаются не только на основе жесткой логики, но и с учетом интуитивно понимаемых постулатов человеческого поведения, мышления, этических и эстетических воззрений, законов гармонии. Учесть и реализовать эти аспекты в виде информационных технологий сейчас невозможно, да вряд ли и необходимо.  
 
Необходимо также принимать во внимание значительное влияние отклоняющих факторов в процессе подготовки и принятия решения. Недостаточно определить проблему, провести её декомпозицию и с помощью известных методов сгенерировать варианты решения. Отклонения от общего плана подготовки вариантов решения могут появиться на любой стадии и определяться, например, ситуационным возникновением новых интересных альтернатив, степенью доступности необходимой информации на различных стадиях процесса, изменением оценочных критериев важности информации, привлечением дополнительных источников знаний, использованием новых определений и понятий, трудностями с построением спецификаций или уточнением формулировки проблемы.  
 
В подобных случаях возможность оперативного доступа к достоверной информации ценится гораздо выше, чем научная проработка и обоснованность модели проблемы и ситуации. И обеспечение постоянного актуального состояния информационных ресурсов, каналов связи, нормальных человеческих контактов с коллегами, знание специфики и нюансов профессиональных интересов и предпочтений сторонних экспертов являются очень важной составляющей в работе информационно-аналитических подразделений органов местного самоуправления.  
 
В целом же практика работы муниципальных информационно-аналитических служб показывает необходимость и обоснованность применения нетрадиционных подходов при использовании информационных систем для аналитических исследований.  
Практикам также известно, насколько важно, особенно действуя в сжатых временных рамках, обеспечить в пределах одной службы замкнутый цикл подготовки информации для принятия решения. Знание истории вопроса, информационных прецедентов, возможность заранее представить эффект от применения отработанных процедур и связей, - все это позволяет существенно сократить и специализировать набор базовых показателей и упростить определения для сбора информации.  
 
Кроме того, становится возможным уменьшить время поиска, классификации и обработки информации, а также иметь до начала процедуры анализа положительные и отрицательные примеры решения аналогичных задач. Все это позволяет не только повысить эффективность работы информационно-аналитической службы, но и увеличить достоверность, обоснованность, ценность прогнозов и рекомендаций.  
Замкнутость цикла подготовки информации предполагает не только информационный и экспертно-аналитический, но и технологический и технический аспекты деятельности службы. Последнее крайне важно, поскольку современные информационные технологии позволяют реализовать присущий им высокий уровень возможностей только при соответствующем уровне проектирования, генерации и сопровождения информационной системы. Под технологическим обеспечением подразумевается не столько наличие компьютеров, сетей, средств связи и программного обеспечения, сколько использование их в качестве единой системы специальных программно-аппаратных средств, позволяющей осуществлять подготовку заданий, непосредственно поиск, предварительную обработку, хранение необходимой информации в автоматизированном режиме. В пределе указанные требования сводятся к возможности информационно-аналитической службы иметь в произвольный период реального времени открытый доступ к информационным ресурсам. Наиболее естественным путем при этом считается создание собственных баз данных, создаваемых для решения конкретных задач.  
Однако сбор и хранение всей доступной информации с использованием собственных ресурсов сталкивается с финансовыми и техническими ограничениями. Процедуры дополнительной предварительной обработки, сжатия и фильтрации информации неизбежно приводят к ее излишней формализации и потере информационной насыщенности. К тому же, как уже указывалось, в реальной обстановке достаточно часто вводятся совершенно непредвиденные ранее новые условия, атрибуты, требования к решаемой задаче, и выхолащивание собственных информационных ресурсов может отразиться на качестве предлагаемых вариантов решений.  
 
Исходя из подобных соображений и учитывая современный уровень развития телекоммуникационных технологий, информационно-аналитические подразделения органов местного самоуправления придерживаются принципов работы с распределенными информационными ресурсами. Это означает, что само подразделение непосредственно создает и сопровождает на собственных технических средствах лишь необходимые ей для текущей работы информационные ресурсы, а ко всем прочим организует при необходимости "онлайновый" доступ.  
 
Информационно-аналитические подразделения постоянно находятся в тисках противоречия между количеством и качеством информации. С одной стороны, налицо постоянный избыток информации, которую невозможно ни просмотреть, ни усвоить, ни проанализировать. С другой стороны, информации, необходимой и достаточной для грамотного прогноза или генерации вариантов управляющего решения всегда не хватает. В связи с этим информационные источники должны соответствовать определенным требованиям и критериям качества. Такими критериями являются полнота, актуальность, достоверность, доступность информации. Для внутренних информационных источников закрытых систем важны также требования унификации форм, форматов, протоколов, регламентов представления информационных ресурсов, возможность однозначной идентификации источника информации.  
 
Максимально используя повсеместно происходящие процессы информатизации, в том числе, инициируя и реализуя концепции, программы и проекты информатизации отдельных сфер деятельности органов местного самоуправления, участвуя в проектировании и сопровождении информационных систем, информационно-аналитические подразделения могут создать необходимые условия для дальнейшей эффективной работы.  
 
В последние годы можно отметить наличие существенной активности по созданию, реорганизации, расформированию, интеграции и дифференциации функций аналитических структур на всех уровнях муниципальной власти и управления. Например, в одном городе с приходом нового мэра аналитическое подразделение прекращает существование, а в другом избранный глава городской администрации создает аналитическое подразделение.  
 
Такие факты одновременно говорят и о явном понимании необходимости таких структур и функций для муниципального управления, и об отсутствии канонов, о разнообразии принципов организации аналитических служб, существенном разбросе форм и методов осуществления аналитической деятельности, специфике личности конкретных глав муниципальных образований, их способности определять цели и ставить задачи для этих структур.  
 
У органов местного самоуправления постоянно возникает также необходимость в рассмотрении и корректировке с учетом приобретенного опыта роли информационно-аналитических служб, информационно-коммуникационных ресурсов в управлении. Очень интересны для практиков вопросы использования современных информационных технологий и экспертных методов для аналитических исследований и принятия решений на муниципальном уровне, возможности непосредственного рабочего взаимодействия информационно-аналитических служб и специалистов муниципального и регионального уровней.  
 
Представляются весьма продуктивными также создание координационных советов по методологии аналитической деятельности в органах местного самоуправления, периодическое проведение совещаний и семинаров представителей аналитических служб и научных организаций, упорядочение организационных форм взаимодействия информационно-аналитических служб, обобщение имеющегося опыта аналитической деятельности, организация системы обмена аналитическими и методическими материалами, централизованное обеспечение информационно-аналитических служб соответствующими информационными технологиями, необходимой информацией, программно-техническими и информационно-коммуникационными ресурсами, в том числе обеспечению органов местного самоуправления статистической информацией на безвозмездной основе в рамках региональной статистической программы, а также плановое обучение и повышение квалификации специалистов.