Государственная политика

• создания обратной связи для улучшения действующей  программы;

• дополнительной информации, помогающей принять решение при завершении определенного цикла программы: прекращение, модификация, расширение программы;

• информации для  высших руководителей при решении  о судьбе всей программы;

а также как  средство влияния определенной группы на государственную политику.

Для лучшего  понимания этого вопроса рассмотрим, например, как оцениваются государственные  программы независимо от их содержания и области применения (см. рис. 10).

 

Рис. 10. Процесс  осуществления оценки государственных  программ

Оценка выполнения программ включает изучение методов управления, их эффективности, способностей и возможностей организационных структур справиться с поставленными задачами, способности мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентности руководителей и служащих и др.

Оценка результатов  политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены  поставленные задачи и цели, удалось  ли полностью осуществить запланированные  мероприятия и достичь соответствующих  показателей. Здесь, пожалуй, самыми трудными проблемами являются неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых показателей. Это -проблемы оцениваемости выбранного объекта, так как не все социальные явления поддаются количественной оценке.

Оценка последствий  программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к данным последствиям. Также весьма сложно выразить последствия в количественных показателях.

Оценка экономической  эффективности проводится на основании  двух методов: издержки - выгоды; издержки - эффективность. Она позволяет определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу. Например, при анализе результатов выполнения социальных программ ставятся нижеследующие вопросы.

1. Достигла ли  программа социальных групп, для которых она предназначалась? Обеспечивает ли она соответствующие выгоды и предоставление определенных услуг?

2. Каков непосредственный  результат программы? Можно ли  его объяснить другими внешними  обстоятельствами?

3. Имеются ли  последствия реализации программы, которые не были заранее запланированы?

4. Каковы выгоды  и издержки программы? Насколько  эффективно использовались ресурсы  по сравнению с альтернативными  вариантами?

Так, оценка предлагаемых государственными организациями услуг обычно проводится по четырем направлениям:

• общая оценка;

• оценка точности и полезности;

• оценка своевременности;

• оценка профессионализма и законности.

Во многих странах  приняты специальные законодательные  или нормативные документы, в  соответствии с которыми оценка включена в процесс разработки и принятия решений, так как опыт показывает, к каким проблемам и осложнениям может привести одно неверное решение, принятое на общенациональном уровне. Особое внимание в настоящий момент уделяют анализу влияния (analysis impact) - относительно новому направлению, активно разрабатываемому в последнее время специалистами и широко используемому в работе государственных структур, особенно министерств и ведомств.

В развитых странах  анализ влияния используется чаще всего при введении новых регулирующих правил и норм, оценке их последствий для бизнеса (Великобритания), финансов (Австрия, Португалия, Финляндия), социально-экономического развития (Голландия). Инструментами анализа служат опросные листы, изучение конкретной практики, модель издержек и т.д. Анализ влияния государственного регулирования (АВГР) представляет специальную технику для систематической оценки позитивных и негативных последствий существующих и альтернативных моделей регулирования. Польза от применения АВГР заключается в том, что он способствует:

• лучшему пониманию  реального влияния действий государства  на социально-экономические процессы (инструмент анализа);

• интеграции и  согласованию целей и задач при  разработке политики (инструмент координации);

• совершенствованию  механизма консультирования и большей  открытости правительства (инструмент консультирования);

• повышению  ответственности государственных  органов управления путем предоставления большей информации и демонстрации пользы государственных решений для общества (инструмент отчетности).

В общем виде анализ и оценка влияния государственной  политики или программ имеет структуру, представленную на рис. 11.

 

Рис. 11. Схема  анализа и оценки влияния госполитики  и/или программ на социальные процессы

После проведения оценки и представления ее результатов руководителю возможно принятие различных решений, влияющих на судьбу программы или данной политики. Обычно имеется несколько вариантов, в том числе:

• продолжение программы;

• успешное завершение программы;

• модификации программы;

• прекращение программы при ее неудаче.

Например, это  может быть решение, связанное с  продолжением программы или политики, если достигнуты хорошие результаты и тогда принимается решение  о поддержке политики.

Поддержка программы или политики возможна в форме политической, материальной или интеллектуальной помощи и содействия, чтобы продолжить или расширить охват населения данной программой. Если результаты отличаются от первоначальных целей, но целесообразность проведения данной политики или программы не вызывает больших сомнений, то проводят регулирование и корректировку политики.

Кроме того, при  принятии решения о продолжении  или модификации программы могут  изучаться вопросы об изменении  ее целей или приоритетов, совершенствовании механизма финансового или материального обеспечения и т.д. Причин для модификации программы или политики может быть много. Они могут быть связаны с политическим давлением, действиями судебных органов власти, сопротивлением отдельных групп интересов и т.д. В общем, для эффективной государственной политики необходимо рациональное объединение всех трех важных элементов: оценки, усиления влияния и регулирования.

Важное значение имеет вопрос о том, кто оценивает  или высказывает свое мнение о  проводимой политике и характере складывающихся при этом отношений. Здесь возможны следующие варианты:

• общая оценка политики правительства от лица всего  общества;

• оценка, поступившая  от потребителей к исполнительным органам  власти;

• оценка, поступившая  от граждан и групп интересов к органам представительной власти;

• оценка, которую  может дать парламент действиям  исполнительной власти, включая критику  выполнения политики, действий госаппарата, законности выполнения и др.

В современных  условиях невозможно проводить политику и принимать решения без ее всесторонней оценки, так как проблемы становятся все сложнее и возрастает цена ошибки, не говоря уже о необходимости рационально расходовать государственные ресурсы.

На данном этапе  во многих странах основное внимание уделяют нескольким важным аспектам оценки государственной политики, в их числе:

• взаимосвязь  оценки с проведением аудита и разработкой бюджета государственных организаций;

• влияние оценки на процесс самообучения персонала организации;

• воздействие  оценки на разработку межведомственных программ и проектов и систему управления ими;

• влияние оценки механизмов, методов и средств, используемых в государственной политике, на их выбор в будущем;

• связь оценки с эффективностью и результатами выполнения программ в государственном секторе;

• влияние оценки на внедрение новых управленческих технологий.

Необходимо  отметить, что при оценке результатов  политики или выполнения государственных  программ разворачивается острая борьба и часто возникают конфликтные  ситуации, что вполне понятно, принимая во внимание различные критерии и интересы тех, кто в ней участвует и несет ответственность, а также стремление использовать оценку в своих политических или корпоративных целях.

Внутренняя  политика подвержена определенным циклам, связанным с утверждением бюджета или началом избирательной кампании, что непосредственно отражается на активности тех сил, которые заинтересованы в оценке работы правительства или иного органа исполнительной власти. Иногда инициатором проведения оценки выступает оппозиционная партия, чтобы набрать себе дополнительные очки перед выборами.

В конечном итоге  оценка должна показать степень эффективности  государственной политики, которая  в свою очередь зависит от трех основных факторов:

1) организационных условий выработки и исполнения политики, в том числе:

• профессионализма высших государственных чиновников;

• уровня централизации  государственной власти; >

• отношения  между исполнительной и законодательной  властями;

2) средств и методов воздействия государства на различные сферы общественной жизни и поведение отдельных субъектов;

3) прочности консенсуса в обществе в вопросах об общих целях политики, о ее темпах и приоритетов.

В России оценка государственной политики является относительно новым направлением, хотя на практике многие ее элементы давно используются в органах государственной власти Однако сейчас стоит задача всестороннего внедрения методов оценочных исследований во все органы государственной власти на всех уровнях.

 

4.4. Реализация государственной  политики в современной России

 

Приоритетные направления государственной  политики современной России – сферы  образования, здравоохранения, развитие жилищной сферы и сельское хозяйство. Основным механизмом реализации политики является программный подход. Производной программного подхода можно считать практику разработки и реализации национальных проектов, посредством которых предлагается решить проблемы в указанных сферах. Идея национальных проектов – президентская инициатива, озвученная в начале сентября 2005 г. Основная работа по их реализации возложена на Правительство РФ, контроль за деятельностью которого будет вести Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов, созданный Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226. Председатель Совета – Президент РФ. Реализация национальных проектов, начавшаяся 1 января 2006 г., финансируется из федерального бюджета, в 2006 г. – это 134,5 млрд. руб., в том числе: здравоохранение – 62,6 млрд., образование – 30,8 млрд., программа «Доступное жилье» – 21,9 млрд., развитие сельскохозяйственного комплекса – более 19 млрд. руб., их содержание заключается в

Государственная политика России не ограничена реализацией национальных проектов. Основные направления деятельности Правительства РФ и приоритетные цели развития всех сфер народного хозяйства определены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы). Стратегические цели развития страны на среднесрочную перспективу: повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста. Их достижение возможно при обеспечении неуклонного роста конкурентоспособности России. Главный индикатор успешности проводимой государством политики – удвоение ВВП за 10 лет. Для этого требуется создать гибкую, эластичную, быстро реагирующую на изменения внешних условий экономическую систему. Обеспечение равных условий конкуренции для организаций всех форм собственности при ясных и прозрачных правилах игры – главная задача Правительства РФ в сфере экономики.

Программа на 2006—2008 гг. разработана как продолжение предшествующих векторов государственной политики, отражает меры по повышению эффективности государственного управления, роста качества и условий предоставления государственных услуг, по созданию условий и стимулов для развития человеческого капитала, совершенствованию институтов и инфраструктуры, обеспечивающих конкурентоспособность экономических агентов внутри и вне страны. Разработка инструментов экономического роста основана на следующих критериях: удвоение ВВП за 10 лет; прогрессивные структурные сдвиги в экономике; сближение по уровню экономического развития с наиболее развитыми странами. Правительство РФ в целях формирования благоприятного инвестиционного климата намерено: обеспечить макроэкономическую стабильность, денежную и финансовую стабилизацию; вести сбалансированную бюджетную политику, сохранять режим плавающего валютного курса, значительные золотовалютные резервы, последовательно снижать инфляцию; обеспечивать формирование Стабилизационного фонда РФ. Будет продолжено совершенствование институциональной системы (для повышения уровня доверия всех субъектов экономической и политической деятельности), судебной и правоохранительной системы; активизация таможенной и налоговой политики с целью большего использования их регулирующей, а не фискальной функции.

Помимо обеспечения реализации национальных проектов Правительство  РФ будет осуществлять меры: по повышению  эффективности программ в области  социальной политики, совершенствованию существующих механизмов предоставления социальной помощи; по созданию условий для вовлечения бедных трудоспособных граждан в экономическую деятельность; по обеспечению координации деятельности всех органов, осуществляющих предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи при реализации программ помощи бедным; по содействию повышения региональной и межрегиональной трудовой мобильности. Будет продолжена реализация административной реформы, реформы государственной службы, направленных на обеспечение публичности и регламентации деятельности государственных органов власти. Запланированы меры по повышению роли научных исследований и разработок как фактора обеспечения инновационной направленности экономического роста. В целях развития российских регионов планируется переход от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих и регионы, и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста. Развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора будет обеспечено путем создания и совершенствования рыночных институтов, развития малого предпринимательства, обеспечения равной и добросовестной конкуренции. При общем улучшении предпринимательского климата и создании экономических стимулов для межотраслевого перетока капитала будут созданы условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы услуг