История развития и перспективы местного самоуправления в России

Селищев А.А.

Студент

АНОО ВПО  Воронежский экономико-правовой институт  г. Липецк

 

История развития и перспективы местного самоуправления в России

 

История развития местного самоуправления  в России насчитывает  уже многие века. Конечно раньше большинство населения не знала такого понятия как территориальный орган самоуправления, но нам широко известны такие виды самоуправления как вече, крестьянское самоуправление, волостное самоуправление, жилтоварищество.

История местного самоуправления в России как мы видим началась еще во времена Древней Руси. Наиболее известный вид местного самоуправления – вече.

Деятельность древнерусского веча обычно сводилась к призванию  со стороны князя, к разработке законодательства, решению вопросов войны и мира. Все органы управления (посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет) черпали полномочия в вечевом решении, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и в любой момент могли быть отстранены от власти волей веча.

История местного управления в России ХV века - первой половины XVII века подразделяются на три эпохи:

1. Эпоха «кормлений»  - управление через наместников  (в городах) и волостелей (в  волостях) - до 1-й половины XVI века

2. Земское и губное  управление (самоуправление) - 2-я половина XVI - начало XVII века.

3. Приказно-воеводное управление в сочетании с самоуправлением (XVII века).

В сельских общинах помещичьих крестьян действовали общие собрания крестьян-хозяев, которые обсуждали  общие проблемы, однако старосты назначались  помещиками.

Существовали также  собрания нескольких поселков и деревень, составлявших волость. Волостной голова и писарь выбирались обществом из всех деревень сроком на 2 года. В обязанности органов сельского управления входило: охрана безопасности, взимание податей и сборов, разбирательство маловажных ссор и исков, опека над вдовами и сиротами. Вместе с тем, на сельское управление огромное влияние оказывали воеводы и губернаторы.

Органом городского общества являлось Собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом. Собиралось оно один раз в три года и избирало из своей среды общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных, избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей.

При Николае I в законе 1838 года получили регламентацию органы крестьянского самоуправления. В каждом большом селении учреждались сельские общества. Их органами управления являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, сборщики податей) и сельская расправа (первая инстанция сельского суда). В каждой волости, составленной из сельских обществ, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа (вторая инстанция сельского суда). В правление входили волостной голова и два заместителя - по полицейским и хозяйственным делам. До эпохи Александра II все органы самоуправления в императорской России носили сословный характер. После освобождения крестьян появилась потребность в создании всесословных органов для заведования местными делами, и эти органы были созданы «Положением о губернских и уездных земских учреждениях», изданным 1 января 1864 года.

Согласно этому положению, органами земского самоуправления в  уездах выступали «уездные земские  собрания», состоявшие из «земских гласных», избираемых на три года тремя куриями избирателей:

1) местными землевладельцами;

2) крестьянскими обществами;

3) городскими избирателями (владельцами недвижимости).

Положение 1864 года не включало земские учреждения в общую систему  государственных учреждений страны, что снимало с бюджета существенное бремя. Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны; в губернии реализация этой функции возлагалась на губернатора. Начальник губернии и министр утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство устанавливало правила о производстве дел в земских собраниях.

В 1870 года было издано «Городовое положение», вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три класса - соответственно сумме уплачиваемых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. Систему органов городского общественного управления составили:

1)Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые четыре года;

2)Городская дума (распорядительный  орган);

3) Городская управа (исполнительный  орган).

В задачи городского самоуправления входило решение местных культурно-хозяйственных  дел: внешнее благоустройство города, содержание городских коммуникаций, забота о народном продовольствии, образовании, принятие мер против пожаров, содержание благотворительных учреждений, музеев, театров, библиотек, больниц. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.

В 1892 года было принято новое Городовое  положение, в котором установлен чрезвычайно высокий имущественный  ценз городских избирателей. Таким  образом, была завершена организация  системы административно-хозяйственных учреждений при Министерстве внутренних дел, низшим звеном которой стали земства

В первые годы существования Советского государства наблюдалось многообразие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г. сохранила  деление страны на губернии, уезды, волости; основными территориальными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комитеты.

Конституция СССР 1936 года преобразовала местные Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся. Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими органами власти

В 1957 года было принято постановление  ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами». Права местных Советов расширялись в области планирования народного хозяйства, производстве и распределении продукции предприятий местной промышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев системы местных органов власти. Конституция СССР 1977 года изменила название Советов на Советы народных депутатов. Все Советы составляли единую систему, которую возглавлял Верховный Совет СССР.

Таким образом, изучение исторического опыта местного самоуправления в России в современный период развития страны - необходимое условие для формирования эффективного управления на местах.

Первые шаги по утверждению  принципиально новых подходов к  организации органов местного управления и их деятельности, отличных от периода Советов были сделаны с принятием 06.07.1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Однако предпринятая реформа носила декларативный характер, поскольку местное самоуправление не было обеспечено материальном, организационном и правовом отношении. Принятие Конституции РФ в 1993 г. определяет основные принципы организации и деятельности местного самоуправления, вступление России в Европейский союз и ратификация Европейской Хартии местного самоуправления и разработка законодательных актов о местном самоуправлении явились новым импульсом в преобразовании и развитии местного самоуправления. Основные положения в области развития системы местного самоуправления были определены в Указе Президента России от 15.10.1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления  в Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией РФ, принятыми законодательными и иными правовыми актами федеральной власти, правовое регулирование местного самоуправления сместился на региональный уровень субъектов Федерации. Поэтому совершенствование местного самоуправления на данном этапе во многом зависит от мер принимаемых субъектами Федерации по развитию местного самоуправления.

Серьезную озабоченность  проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали главы субъектов  Федерации. Общая направленность большинства их выступлений касается усиления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая  и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации  системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

Для изменения сложившейся  ситуации считаю необходимым проведения следующих мероприятий:

- установление возможности на  уровне сельского поселения одновременного  совмещения главой муниципального  образования функций главы местной  администрации и председателя  представительного органа местного самоуправления;

- перенос ряда вопросов местного  значения на уровень муниципального  района;

- создание одного муниципального  образования на территории нескольких  компактно расположенных населенных  пунктов, предусматривает возможность образования подобного муниципального образования, но только на правах поселения.

- укрупнение субъектов РФ.

Таким образом, выявленные практикой  проблемы российского местного самоуправления остры и нуждаются в комплексном  решении. Российская Федерация, отвечая  на вызовы XXI века, нуждается в эффективном функционировании и отлаженном взаимодействии всех уровней публичной власти - федеральной, региональной, местной. На федеральном и региональном уровне в последние годы предприняты многие давно назревшие преобразования. Федерация восстанавливает властную вертикаль, создает дееспособные территориальные органы. Приводится в соответствие с федеральными нормами региональное законодательство. Выработаны и подходы к совершенствованию местного уровня публичной власти. Осуществление политических, экономических, законодательных мер в соответствии с предлагаемой системой приоритетов позволит существенно продвинуться в направлении выстраивания гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации.