Экономическая основа местного самоуправления

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

• наличием собственных источников доходов;
• правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;
• правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения;
• правом на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
• ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Согласно ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. 

Процесс формирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными законами Российской Федерации и законами ее субъектов, а исполнительные органы местного самоуправления составляют проект бюджета, представляют его с необходимыми документами и материалами (прогноз социально-экономического развития муниципального образовании, основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий финансовый год и т.п.) для внесения в законодательный (представительный) орган.

Как правило, рассмотрение предложений по расходам в представительном органе местного самоуправления включает в себя как обязательный этап их изучение в депутатских комиссиях на предмет актуальности, целесообразности, финансовой и материальной возможности реализации.

При постатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета выделяются расходы текущего и капитального характера. Каждая из статей расходной части утверждается отдельно.

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование средств муниципального образования до утверждения бюджета производится по соответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Они вправе привлекать для этой цели аудиторов. Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год. Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет РФ по статистике.

В соответствии с законом органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации отчеты об исполнении местных бюджетов.

В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

Бюджет делится на две части – доходную и расходную. В доходную часть попадают все доходы, которые планируется получить за определенное время, в расходной части отображаются все предполагаемые расходы.

3.1 Доходная часть местных бюджетов

Следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. Местные налоги и сборы крайне незначительны и позволяют покрывать лишь 2–5% бюджетных расходов. В результате органы местного самоуправления не всегда в состоянии обеспечить нормальную жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.

Согласно ст. 6 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» доходная часть состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К налоговым доходам местных бюджетов относятся:

• доходы от местных налогов и сборов, согласно статье 15 части первой НК РФ перечень местных налогов и сборов ограничен двумя видами: земельный налог и налог на имущество физических лиц, в настоящее время в соответствии с частью 5 статьи 12 НК РФ региональные и местные органы власти не вправе устанавливать региональные и местные налоги, не предусмотренные НК РФ. Данное положение сопоставимо с полномочиями региональных и местных властей развитых европейских стран, где роль федеральных органов в налоговом правотворчестве является ведущей. В некоторых странах (Италия, Бельгия, Дания) у местных органов формально есть право устанавливать местные налоги, но правительство оставляет за собой право контролировать их ставки и сумму;
• доходы от региональных и федеральных налогов и сборов, доли федеральных и региональных налогов (сборов) устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом размер отчислений зависит от статуса муниципального образования. Например, согласно ч. 2 ст. 61.1 в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению доходы от налога на доходы физических лиц – по нормативу 20 процентов;
• государственная пошлина, подлежащая зачислению по месту государственной регистрации за совершение юридически значимых действий или выдачи документов, к этим действиям относятся: дела рассматриваемые судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда Российской Федерации); разрешения на установку рекламной конструкции, за прием квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами; государственная регистрация транспортных средств; выдача органом местного самоуправления муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов и т.п.

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со статьями 41, 42 и 46, а также статьей 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 

К не налоговым доходам местных бюджетов относятся:

• средства самообложения граждан, которые используются исключительно по целевому назначению, органы местного самоуправления обязаны информировать население муниципального образования об их использовании;
• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств подробнее об этом в подглаве 3.3;
• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления;
• часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;
• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
• в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду;
• добровольные пожертвования, на практике это часто происходит в виде спонсорской помощи отдельных граждан либо юридических лиц муниципальным учреждениям, например помощи школам, поликлиникам и другим муниципальным учреждениями в приобретении необходимого имущества, на которое у местного бюджета недостаточно средств;
• субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов);
• доходы от муниципальных займов, выпускаемых исполнительными органами местного самоуправления по решению представительных органов на инвестиционные цели, правовые основы участия муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются положением ст. 114 БК РФ и Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
• сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления;
• иные законные поступления.

Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии со ст. 63 БК РФ. Следует отметить, как показывает практика данный перечень источников доходов не совершенен и требует дальнейшего совершенствования.

3.2 Расходная  часть местных бюджетов

В соответствии федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. расходы местных бюджетов осуществляются в формах предусмотренным Бюджетным кодексом РФ. Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы граждан. В целях предупреждения нарушений бюджетных принципов органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Расходную часть местных бюджетов можно классифицировать следующим образом:

• расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;
• расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;
• ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы). Бюджет текущих расходов состоит из следующих частей:

• страхование и прочие расходы;
• расходы на управление – органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, в дотационных муниципальных образованиях размер и оплата труда вышеперечисленных категорий определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации;
• финансирование муниципального хозяйства;
• финансирование социально-культурной сферы;
• обслуживание муниципального долга, совокупность долговых обязательств муниципального образования может существовать в форме: кредитных соглашений, договоров, займов, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами, долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Следует отметить, что договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117 Бюджетного Кодекса РФ.

Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов. Бюджет развития подразделяется на следующие части:

• капитальное строительство и реконструкция;
• капитальный ремонт;
• инновационные мероприятия.

Так же расходы бюджетов различаются на обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных бюджетов. В соответствии с законодательством обязательными для местных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений.

Добровольными являются расходы, которые местное сообщество может самостоятельно определять при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству.

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования; кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).

В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.