Контрольная работа по "Муниципальному праву"

В современной  науке муниципального права нет  однозначного подхода к вопросу  о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем, как представляется, этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной  власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. По нашему мнению, наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала современная  теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в его природе и государственные, и общественные черты. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.

Как представляется, на сегодняшний день природа российского  местного самоуправления наиболее полно  определяется именно данной теорией. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются исключительно  либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное  самоуправление в Российской Федерации  вправе самостоятельно решать вопросы  местного значения. Но в то же время  местное самоуправление признано уровнем  публичной власти, его решения  являются общеобязательными. Согласно новому российскому законодательству оно очень жестко связано с  системой органов государственной  власти, прежде всего уровня субъектов  Российской Федерации. По сути, оно  уже является не только связующим  звеном между гражданским обществом  и государством, оно становится представителем государства на местном уровне, реализующим  от имени этого государства властные полномочия.

И этот представитель, хотя и до известной степени формально, зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы, что придает природе местного самоуправления общественные черты. Поэтому можно говорить о государственной природе местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, хотя баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления явно смещен в пользу государства. Тем не менее даже в таком виде местное самоуправление в Российской Федерации по-прежнему остается единственным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. Более того, именно теория дуализма позволяет объяснить необходимость преобладания государственных черт в природе местного самоуправления над общественными.

Вообще, в последнее время муниципальное  право Российской Федерации - новая  отрасль отечественного права, находящаяся  в процессе становления, отрасль, не всеми специалистами однозначно признаваемая, находится в процессе перманентного пересмотра всех своих  основных положений. Связано это  с коренным обновлением федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не могло не привести к  смене соответственно законодательства субъектов Российской Федерации  и системы муниципальных правовых актов.

Происходящая  на наших глазах реформа местного самоуправления, как представляется, ведет к существенному повышению  степени встроенности местного самоуправления в систему государственной власти. Это видно и на примере уже  реализованных инициатив, таких, как  установление более высокой степени  ответственности местного самоуправления перед государством, повышение контроля за местным самоуправлением, особенно в сфере делегированных полномочий, временное осуществление отдельных  полномочий местного самоуправления органами государственной власти (такими, как, скажем, временная финансовая администрация). Это заметно и на примере активно обсуждаемых до последнего времени проектов, например по отмене выборности глав муниципальных образований крупных городских поселений и т.п.

Реформа местного самоуправления, хотя этот тезис, возможно, и выглядит парадоксально, воздействует и на природу местного самоуправления: мы имеем дело с  особым случаем, поскольку наблюдаем  на местном уровне не "прорастание" местного самоуправления "снизу" со своей спецификой, которая объективируется  в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных  установлений, которые искусственно формируют сущность местного самоуправления. Если по Конституции 1993 г. природа местного самоуправления отличается явными особенностями (именно общественными чертами, такими, как самоорганизация, саморегулирование, самообеспечение и самоконтроль), то теперь эти черты в природе  местного самоуправления неразличимы. Если в 90-е годы XX в. можно было говорить о местном самоуправлении как  о таком виде социального управления, при котором (пусть даже и только в идеальных случаях) совпадают  объект и субъект регулирования, то теперь мы это можем увидеть  только в уже упомянутых небольших  сельских поселениях. На всех других уровнях  местное самоуправление ничем принципиально  не отличается от государственного управления. В результате существенной проблемой  отрасли становится вопрос о критериях  отделения местного самоуправления от других правовых феноменов - государственной  власти, например. Распространяющаяся в последнее время точка зрения, исходящая из признания государственной  природы местного самоуправления, как  представляется, еще более усложняет  эту ситуацию, поскольку мы тем  самым признаем, что муниципальная  власть сливается с властью государственной.

Следует также учитывать, что комплексный  характер отрасли муниципального права - это всегда проблемы отграничения одних отношений от других. Безусловно, было бы не вполне корректно ставить  вопрос о том, где заканчивается  муниципальное право и начинается, например, финансовое, экологическое  или иное право (именно в силу комплексности). Вопрос лежит в несколько иной сфере: до какой степени пересекаются сферы общественных отношений? До какой  степени совпадают предметы базовых  отраслей и отрасли муниципального права? Что "вбирает" в себя муниципальное  право? Как уже было отмечено, отношения, составляющие предмет регулирования  отрасли муниципального права, носят  локальный характер, т.е. муниципальное  право включает все то, что связано  с местным уровнем, с местным  самоуправлением, - это предмет муниципального права. Но попробуем, например, определить круг отношений в бюджетной сфере, относящийся к предмету муниципального права: местные бюджеты, межбюджетные отношения с уровнем местного самоуправления, местный бюджетный  процесс - исчерпываются ли этими  отношениями вопросы, относящиеся  к предмету муниципального права? Однозначно - нет. Если, к примеру, рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований (этим ежегодно занимаются субъекты Федерации, чтобы  установить размер трансфертов муниципалитетам), то они должны руководствоваться  методикой, предложенной Минфином субъектам  Российской Федерации. Субъекты Федерации  в принципе ее могут игнорировать, но тогда они сами не получат трансфертов  из федерального бюджета. Муниципальное  право тоже может ее игнорировать (раз она предназначена для  субъектов Российской Федерации, то это отношения "Федерация - субъект  Федерации", т.е. не муниципально-правовые отношения), но тогда невозможно объяснить, почему субъект Федерации не может  включить в свою собственную методику расчета уровня бюджетной обеспеченности такой критерий, как, к примеру, инфраструктурный - степень развития территории и  т.п. Почему надо брать исключительно (ну, по сути, исключительно) демографические критерии, т.е. критерии численности населения? Следует ли, таким образом, в рамках курса муниципального права изучать эти федеральные критерии? Включать ли их в предмет муниципального права - это проблема, не имеющая на данный момент решения.

Таким образом, из изложенного следует общий  вывод о том, что муниципальное  право - новая, все еще молодая  отрасль права Российской Федерации, становление комплекса норм, ее формирующих, далеко еще не завершено и вряд ли это произойдет в обозримом  будущем. Перед системой новейших нормативных  актов, регулирующих местное самоуправление, стоит много препятствий, но представляется, что все это проблемы переходного  периода, проблемы, которые неизбежно  переживает и любая отрасль права, находящаяся в процессе становления, и любая складывающаяся система  норм, имеющая предметом регулирования  соответствующую область общественных отношений.

Вопрос  № 3.

Жители  сельского поселения Н., где от первоначальной численности в 1100 человек  осталось проживать всего 500, обратилась к главе муниципального района, в  состав которого входило данное поселение, с просьбой лишить их статуса муниципального образования и включить в состав соседнего городского поселения. Глава  муниципального района подготовил соответствующий проект решения и внес его на рассмотрение депутатов районного Совета на очередной сессии. Депутаты сочли просьбу жителей целесообразной и приняли решение о включении села Н. в состав городского поселения. Соответствует ли законодательству решение представительного органа муниципального района? Возможно ли включение сельского населенного пункта в состав городского поселения?

Об этом говорится в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года.

Статья 12. Изменение границ муниципального образования

1. Изменение  границ муниципального образования  осуществляется законом субъекта  Российской Федерации по инициативе  населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти  субъекта Российской Федерации,  федеральных органов государственной  власти в соответствии с настоящим  Федеральным законом. Инициатива  населения об изменении границ  муниципального образования реализуется  в порядке, установленном федеральным  законом и принимаемым в соответствии  с ним законом субъекта Российской  Федерации для выдвижения инициативы  проведения местного референдума.  Инициатива органов местного  самоуправления, органов государственной  власти об изменении границ  муниципального образования оформляется  решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

(в ред.  Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)

2. Изменение  границ муниципальных районов,  влекущее отнесение территорий  отдельных входящих в их состав  поселений и (или) населенных  пунктов к территориям других  муниципальных районов, осуществляется  с согласия населения данных  поселений и (или) населенных  пунктов, выраженного путем голосования,  предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых  в порядке, предусмотренном статьей  25.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения представительных  органов соответствующих муниципальных  районов.

(в ред.  Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)

2.1. Изменение  границ муниципальных районов  и входящих в их состав поселений,  влекущее отнесение территорий  отдельных входящих в состав  указанных поселений поселков  и сельских населенных пунктов  к территориям городских округов,  осуществляется с согласия населения  поселений и городских округов,  выраженного представительными  органами соответствующих поселений  и городских округов, а также  с учетом мнения населения  муниципальных районов, выраженного  представительными органами соответствующих  муниципальных районов.

(часть вторая.1 введена Федеральным законом  от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

3. Изменение  границ поселений, влекущее отнесение  территорий отдельных входящих  в их состав населенных пунктов  к территориям других поселений,  осуществляется с согласия населения  данных населенных пунктов, выраженного  путем голосования, предусмотренного  частью 3 статьи 24 настоящего Федерального  закона, либо на сходах граждан,  проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

(в ред.  Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)

Точнее решение вопроса можно найти в законах «Об административно-территориальном устройстве» конкретно взятого субъекта.

Например  в Законе РТ от 07.12.2005 N 116-ЗРТ (ред. от 31.12.2010) "Об административно-территориальном  устройстве Республики Татарстан" говорится:

Статья 17. Объединение  населенных пунктов 
1. Включение населенного пункта в состав города или поселка городского типа производится в том случае, если этот населенный пункт слился с городом или поселком городского типа, а их транспортная, инженерная, социальная и культурно-бытовая инфраструктуры стали едиными. 
1.1. Включение населенного пункта в состав города, находящегося на территории городского округа, осуществляется с согласия населения поселения, на территории которого находится населенный пункт, и городского округа, выраженного представительными органами соответствующего поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. 
(часть 1.1 введена Законом РТ от 20.12.2007 N 60-ЗРТ) 
1.2. Включение населенного пункта в состав города или поселка городского типа, находящегося на территории городского поселения, осуществляется с согласия населения присоединяемого населенного пункта, выраженного путем голосования, предусмотренного статьей 14 настоящего Закона, с учетом мнения населения поселения (поселений), на территории которого (которых) находятся указанные населенные пункты, выраженного представительным органом соответствующего поселения. 
(часть 1.2 введена Законом РТ от 20.12.2007 N 60-ЗРТ)