Местное самоуправление в дореволюционной России

Местное самоуправление в дореволюционной России

Содержание

 

Введение ………………………………………………………. 3

Глава 1. Организация местного самоуправления по «Положению о земских учреждениях» 1864 г. ……………………….. 5

Глава 2. Недостатки земского управления в дореволюционной России ……………………………………………... 11

Глава 3. Земство и интеллигенция …………………………. 17

Заключение ………………………………………………….. 19

Литература …………………………………………………... 21

 

Введение

 

Согласно Конституции Российской Федерации, управление в нашей стране осуществляется на различных уровнях – централизованном и местном. В Конституции прописаны и разграничение сфер управления на этих уровнях, при Государственной Думе создан Комитет по вопросам местного самоуправления, разрабатывается поиск "формулы" реформы местного самоуправления в Российской Федерации. однако, как показывает практика, не всегда еще местное самоуправление обеспечивает реализацию возложенных на него задач. С другой стороны, местное самоуправление часто очень зависит от центральной власти.

Учитывая это, стоит вспомнить слова В. О. Ключевского о том, что вырабатывающееся из опыта прошлого «историческое сознание дает обществу, им обладавшему, тот глазомер положения, то чутье минуты, которые предохраняют его как от косности, так и от торопливости».1 Эти слова в полной мере относятся к истории земского самоуправления в России, которое в настоящее время переживает своего рода второе рождение.

В связи с этим закономерен интерес к историческому опыту земских учреждений в России, поскольку практически он остается мало изученным и невостребованным. Вольно или невольно представители правящей элиты фетишизируют опыт и наработки западных демократий, искусственно пересаживая на отечественную почву часто чуждые ей формы местного самоуправления. Поиск путей реформированного государства настоятельно требует обращения не только к западноевропейскому, но и российскому опыту местного самоуправления.

Именно этой цели – изучению опыта местного самоуправления в дореволюционной России и посвящена данная контрольная работа.

Задачи:

1) проанализировать «Положение  о земских учреждениях» 1864 г.;

2) выявить недостатки  земского самоуправления в России;

3) изучить роль интеллигенции  в земских делах.

Работа строится по проблемному принципу и состоит из введения, основной части из трёх глав, заключения, списка литературы и постраничного научно-справочного аппарата.

 

Глава 1. Организация местного самоуправления по «Положению о земских учреждениях» 1864 г.

 

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.2

В своей книге «Земство и земская реформа» Б.Б. Веселовский писал: “При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами… Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того, как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам… Приходилось подумать как улучшить это управление. И уже в начале XIX века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления… Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19февраля 1861г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении».

Сразу же после отмены крепостного права в сельской местности крестьянское общественное устройство (по Положению 1861г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейскими (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствии сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

“Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях” для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Самым большим недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем, как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.

Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе и противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждениях, которое, будучи опубликовано 1января 1864 года в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865г. и в большинстве губерний закончилось к 1867г.

Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

Положение 1864г. делило избирателей на 3курии:

1)землевладельцев всех  сословий;

2)горожан - собственников  недвижимого имущества в городе;

3)сельских обществ.

Выборы производились раздельно по куриям: от первых двух курий проводились на съездах представителей этих курий. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а)лица моложе 25лет; б)судившиеся и не оправданные судом; в)отрешенные от должности; г)состоящие под судом и следствием; д)признанные несостоятельными; е)исключенные из духовного ведомства.

Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.

Число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4 – 5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда – из 12 гласных.3

Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов.

Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные и губернские собрания избирали Управы в составе 3 человек: председателя и двух членов правления.

 

Глава 2. Недостатки земского управления

в дореволюционной России

 

В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов. Однако в сфере земского самоуправления возникали конфликты различного плана.

Первый тип конфликтов в сфере земского самоуправления был основным и находился на уровне самодержавного государствах и формирующегося гражданского общества в России. Проведение буржуазных реформ в стране означало стремление верховной власти перейти к новому политическому управлению обществом, предполагающему контролирующее участие социальных элит в решении государственных вопросов. Однако в отличие от Западной Европы в России не удалось завершить реформы и обеспечить политический консенсус государства и общества. Соответственно и основная цель правительства -"консервативное обновление" не была достигнута. Именнно этот тип конфликта-конфликт полицейского государства и общества был основным и определил взаимоотношения между самодержавием и земствами. Истоки природы этого конфликта уходят в историческое прошлое России и могут быть наглядно представлены судьбой реформ в стране в XVIII-XIX вв. Российское реформаторство ярко высвечивает одну из характерных черт российской истории. Она заключается в том, что страна не перерабатывала полностью западное влияние, наполняя европейские формы попыток модернизации России своим самобытным содержанием. Это приводило к социокультурным расколам в обществе, порождало "разновременность" (в историческом плане) сосуществующих друг с другом укладов, социальных групп и несформированность гражданского общества в стране.4

Конфликт между государством и обществом в России усугублялся и огромной диспропорцией властных полномочий центра и местных органов, пирамидальной системой управления, при которой горизонтальные властные структуры были представлены слабо. Это обстоятельство можно проиллюстрировать следующим фактом. До введения земской реформы в России приходилось 1,3 чиновника на 1 тыс. населения, в то время как, например, во Франции их было 4,8.

Земская реформа, рассчитанная на достижение консенсуса центральной власти с местной, привела к обратным результатам. Общество считало, что самодержавие должно делегировать часть своих прав сословиям и местному самоуправлению и отвергло те методы, которыми проводилась реформа. В результате реформа привела не к разрешению, а к усилению конфликта между государством и формирующимся гражданским обществом и к углублению кризиса в конце XIX- начале XX вв. Не случайно М.Е.Салтыков-Щедрин считал земство "пятым колесом в колеснице государственного механизма".5

Вторая основная группа конфликтов находилась в сфере управления. Ведущий из них определялся взаимодействием бюрократии и земских учреждений.

Второй крупный конфликт, получивший широкую огласку, произошел в Череповецком уезде. 7 июня 1888 г. за "систематическое, в продолжение более 10 лет, препирательство Череповецкого уездного земского собрания и Управы со всеми правительственными учреждениями и лицами" земская управа была заменена Временной правительственной комиссией, а четыре члена управы сосланы. "Пала Великая Череповецкая земская республика!"- писала газета «Гражданин».

Однако сама российская действительность, связанная с быстрой капитализацией страны, усложнением хозяйства способствовала интенсификация деятельности органов земского самоуправления. Конец ХIX –начало ХХ вв. были особенно богаты конфликтами между земствами и бюрократией по всем "необязательным" направлениям работы органов местного самоуправления: народного образования, медицины, статистики, продовольственного дела.

Особенно ярко конфликты между бюрократией и земствами проявлялись на уровне губернского управления. Их возникновению во многом способствовало неопределенное положение самих губернаторов в государственном аппарате управления. С одной стороны - почти наместник царя, воплощение власти монарха на губернском уровне, а с другой - лицо, подконтрольное Министерству внутренних дел.

На "губернаторском уровне" происходили не только конфликты с земствами, но и наметилась линия сотрудничества в поисках способов решения таких вопросов, как народное образование, медицина, система кредитов, статистика и т.д. Постепенно выработались определенные принципы политического механизма взаимодействия между губернаторами и земствами: давление и компромиссы, методы урегулирования конфликтов. Обе стороны вынуждены были идти на компромиссы: администрация как ответственная перед правительством за общее состояние губернии, земство как лишенное собственной исполнительной власти для взимания с населения налогов. В кризисные этапы развития общества обе стороны демонстрировали понимание недопустимости или невозможности чрезмерных социальных намерений и расчетов (тактика политической мимикрии). Особенно ярко процесс сотрудничества земств с губернаторами проявился в годы Первой мировой войны, поскольку внешняя опасность на начальном этапе войны сыграла роль стабилизирующего фактора.