Межбюджетное регулирование на муниципальном уровне

 
Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций (ст.133 БК РФ). 
 
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ; 

4.  
   иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
5.  
   межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

 
Можно выделить пять базовых целей предоставления межбюджетных трансфертов: 

1.  
   обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы.

 
Вертикальная сбалансированность - это соответствие возможностей по мобилизации доходов расходным потребностям для каждого уровня власти. 
 
Например, в Германии в целях вертикального выравнивания используется распределение регулирующих налогов (НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц) между федеральным и субфедеральным уровнями власти, которое устанавливается Конституцией; 
 
2) горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности.  
 
Целью горизонтального выравнивания является устранение горизонтального неравенства. Разные страны по-разному декларируют цели горизонтального выравнивания. Как правило, выравнивание бюджетной обеспеченности территорий - это один из способов обеспечения равных или сопоставимых условий доступа всего населения страны к бюджетным услугам, обеспечение единого уровня жизни для населения всей страны, снижение социального неравенства населения; 
 
3) снижение внешних эффектов. 
 
Внешние эффекты - это факторы, влияющие на объем и качество предоставления бюджетных услуг населению - миграции, вспышка заболеваний, экологические проблемы и т.п. 
 
Для устранения внешних эффектов используются целевые (долевые) гранты, адресная помощь, создание сообществ, округов и т.п. для предоставления услуг; 
 
4) гармонизация расходов (единые стандарты качества и количества предоставления услуг). 
 
Гармонизацией расходов называется обеспечение условий, при которых устанавливаются и соблюдаются единые стандарты качества и количества предоставления услуг. Для этого могут использоваться следующие механизмы: 
 
- центральное (региональное) правительство устанавливает единые стандарты качества и количества предоставления услуг для всех (некоторых) уровней бюджетной системы (мандаты, делегирование полномочий); 
 
- дополнительные средства, необходимые для реализации этих стандартов, передаются в виде целевых трансфертов; 
 
- устанавливаются финансовые санкции в случае несоблюдения стандартов. 
 
Примерами гармонизации расходов могут быть в РФ - Фонд компенсаций (средства на исполнение социальных законов о инвалидах, ветеранах, донорах и т.п. - целевые средства Фонда компенсаций), в Швеции - целевые гранты на поддержку беженцев и безработных, в Великобритании - гранты на образование; 
 
5) стимулирование проведения определенной политики предоставления услуг. 
 
Данная цель взаимосвязана с гармонизацией расходов, но предполагает предоставление регионам большей свободы при выборе собственных подходов и решений в заданных центром широких рамках. Как правило, стимулирование осуществляется путем выделения трансфертов на условиях софинансирования. 
5.4 Управление доходами и расходами. Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы 
Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это первый блок механизма межбюджетных отношений, который включает: 
 
- закрепление федеральным законодательством расходных полномочий между уровнями публичной власти на постоянной основе; 
 
- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. 
 
Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны и их закрепление на постоянной основе федеральным законодательством происходит в рамках разграничения бюджетных полномочий между субъектами публичной власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и местного самоуправления, зафиксированные в Конституции Российской Федерации. 
 
Под предметом ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламентацией и регулированием которых занимается соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления. 
 
К ведению федерального центра согласно Конституции относится: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, внешняя политика и международные отношения, оборона и безопасность и т.д. 
 
В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечении е экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта, защита семьи, материнства, детства, социальное обеспечение и некоторые другие вопросы. 
 
Некоторые виды расходов финансируются на всех уровнях бюджетной системы, но с учетом особенностей каждого из них. Это расходы по финансированию органов власти на каждом уровне, проведению соответствующих выборов и референдумов, формированию собственности, содержанию и развитию предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти или органов местного самоуправления, обеспечению реализации целевых программ каждого уровня власти, оказанию финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня и т.д. 
 
Согласно ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года, вопросы местного значения разделены между поселениями (включая городские и сельские), городскими округами и муниципальными районами.  
 
Для поселения (за счет средств бюджета поселения) вопросами местного значения являются: 
 
- формирование, утверждение и исполнение бюджета поселения, контроль за исполнением бюджета; 
 
- организация в границах поселения электро-, топливо-, газо- и водоснабжения, воотведения; 
 
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности и т.д. 
 
Для муниципального района и городского округа вопросы местного значения, в основном аналогичны перечню вопросов, отнесенных к поселениям, но применительно к районному или окружному бюджету. 
 
В основу разграничения расходов между уровнями бюджетной системы положены определенные принципы (критерии). Такими принципами, исходя из мирового опыта, являются: 
 
- территориальное соответствие; 
 
- приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги; 
 
- эффект масштаба. 
 
Суть первого принципа в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в общих интересах населения страны и (или) нескольких субъектов РФ (федеральный уровень); в интересах населения, проживающего на территории всех или нескольких муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень). 
 
Второй принцип исходит из того, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории.  
 
Третий принцип предусматривает, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, который может наиболее эффективно обеспечивать реализацию этих услуг (например, приобретение на региональном уровне учебников для школ или медикаментов для муниципальных лечебных учреждений всех муниципальных образований данного субъекта Федерации), имея в виду и экономию бюджетных средств. 
 
При формировании расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривалось ориентироваться на минимальные государственныесоциальные стандарты, нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности.  
 
Предполагалось, что будет принят федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах. Пока такой закон не принят. Но в отдельных отраслях они разработаны.  
 
Через такие стандарты государство может регламентировать качественные и количественные характеристики важнейших социальных потребностей человека на минимально необходимом уровне, доступность удовлетворения которыми в значительной степени гарантируется бесплатностью или доступной платой за счет средств бюджетов, внебюджетных фондов, страховых взносов и т.д. Эти стандарты должны отвечать на вопросы: какие именно услуги, блага, какого качества и в какой мере должны предоставляться бесплатно или за доступную плату на территории страны всем или соответствующим категориям граждан. Их можно назвать стандартами, прежде всего качества обслуживания. 
 
Наряду с этим есть понятие «минимальные социальные нормы». Они представляют собой единые или групповые удельные показатели необходимой обеспеченности важнейшими социальными услугами и благами в основном в натуральном выражении по их видам на соответствующую единицу или соответствующее количество единиц (на одного жителя, на 1000 жителей, на 10000 жителей, на одного ребенка в детских дошкольных учреждениях, на одного учащегося в учреждениях образования, на один койко-день в больничных учреждениях и т.д.). Их можно рассматривать как один из элементов, составную часть указанных стандартов, но ставить знак равенства между этими двумя понятиями нельзя. 
 
Денежное выражение социальных норм - это нормативы финансовых затрат (минимально необходимые финансовые нормы расходов). 
 
Нормы финансовых затрат разрабатываются федеральным органом исполнительной власти на единицу представляемых государственных или муниципальных услуг, которые используются при составлении проекта бюджета для выделения средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению, а также при расчете финансирования государственного заказа на предоставление таких услуг, выполняемого государственными или муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами. 
Разграничение налогов (налоговое регулирование бюджетной обеспеченности) между уровнями бюджетной системы. 
При формировании бюджетов разного уровня в РФ применяются как раздельные налоги, так и совместные, разграниченные на постоянной основе между уровнями бюджетной системы. 
 
Так, к основным раздельным налогам и платежам, формируемым по нормативу 100%-го федерального бюджета, относятся: 
 
- НДС; 
 
- акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого; 
 
- акцизы на табачную продукцию; 
 
- акцизы на автомобили легковые и мотоциклы; 
 
- акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию РФ; 
 
- налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный); 
 
- регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный); 
 
- водный налог; 
 
- таможенные пошлины и таможенные сборы. 
 
К основным совместным налогам и платежам, формируемым федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, относятся: 
 
- акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья; 
 
- акцизы на спиртосодержащую продукцию; 
 
- акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей; 
 
- налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного); 
 
- сбор за пользование объектами водных биологических (исключая внутренние водные объекты); 
 
- плата за негативное воздействие на окружающую среду. 
 
Разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами осуществляется с целью налогового регулирования бюджетной обеспеченности. Налоговое регулирование входит во второй блок межбюджетных отношений и осуществляется посредством: 
 
- закрепления налогов или отчислений на постоянной основе Бюджетным кодексом РФ и Налоговым кодексом РФ; 
 
- закрепления налогов или отчислений на постоянной основе региональным и местным законодательством; 
 
- установления дополнительных (дифференцированных) отчислений от налогов. 
 
Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности — создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соответствующей территории потенциала. 
 
В Бюджетном кодексе РФ установлены единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что способствует повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, усиливает стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышения эффективности бюджетного менеджмента. 
 
Параллельно с этим Бюджетным кодексом РФ предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Переданы полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты, соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного Кодексом), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации. 
 
При разграничении налогов между уровнями бюджетной системы важно исходить из следующих принципов: 

1.  
   чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры (мобильный налог), тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется данный налог, и наоборот, если налоговая база носит устойчивый характер (немобильный налог), то налог должен закрепляться за нижестоящим звеном бюджетной системы (например, налогами с наименее мобильной базой являются налоги на имущество, с наиболее мобильной – налоги на доходы, прибыль);
2.  
   если налоговая база зависит от экономической политики того или иного уровня власти, то налог должен закрепляться за соответствующим ему звеном бюджетной системы;
3.  
   чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и, наоборот, при относительно равномерном ее размещении его надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы (например, налогами с неравномерно распределенной налоговой базой являются налоги на полезные ископаемые).