Межмуниципальное сотрудничество: проблемы правового регулирования

Межмуниципальное сотрудничество: проблемы правового регулирования

Несмотря на то что российское законодательство уделяет внимание межмуниципальному сотрудничеству, существующий уровень регламентации соответствующих отношений вряд ли можно назвать удовлетворительным: как в теории, так и на практике сохраняется множество спорных вопросов.

Правовые основы

Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Российской Федерацией Законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ. Так, в ст. 10 Хартии определено, что органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, а также сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом.

Нормы Европейской Хартии были восприняты российским законодательством. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) вопросам межмуниципального сотрудничества посвящены нормы статьей 8, 66. Закон N 131-ФЗ не раскрывает содержание понятия "межмуниципальное сотрудничество". Вместе с тем из его положений следует, что такое сотрудничество осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных образований, советов муниципальных образований субъекта РФ для выражения и защиты их общих интересов: представления указанных интересов в органах государственной власти; взаимодействия с международными организациями и юридическими лицами, а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения.

Формы сотрудничества

Исходя из анализа положений Закона N 131-ФЗ и правоприменительной практики, в межмуниципальном сотрудничестве можно выделить три основные формы: ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные.

Для реализации целей межмуниципального сотрудничества в рамках ассоциативной формы в каждом субъекте РФ предусматривается образование советов муниципальных образований. Помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Такие объединения созданы как на уровне субъектов Федерации, так и на федеральном уровне (где действует Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс)). Кроме того, с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципалитетов. Такими являются, например, межрегиональные объединения муниципальных образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России и т.д.).

Согласно ч. 4 ст. 8 Закона N 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Такая форма межмуниципального сотрудничества называется договорной.

Примечание. На данном этапе в нашей стране органы местного самоуправления не в полной мере реализуют потенциал разрешенных законодательством способов взаимодействия муниципальных образований.

Указанная форма сотрудничества находит применение в разных сферах общественных отношений, возникающих на межмуниципальном уровне: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание совместных совещательных органов без образования юридического лица. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия можно отметить заключение органами местного самоуправления различного рода соглашений о намерениях, договоров о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи. В то же время на сегодняшний день не полностью используется возможность объединения ресурсов муниципалитетов для решения вопросов местного значения путем заключения хозяйственных договоров в соответствии с гражданским законодательством.

Действующее российское законодательство предусматривает еще один способ взаимодействия муниципальных образований - межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями. Закон N 131-ФЗ предусматривает, что для реализации экономических целей межмуниципального сотрудничества могут быть учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований (закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации и фонды). При этом указанные организации не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Следует отметить, что применимость на практике указанных форм межмуниципального сотрудничества в современных российских условиях различна. При этом целесообразность и эффективность многих из них требует внимательного изучения.

Организационно-хозяйственные формы сотрудничества

Одной из организационно-хозяйственных форм межмуниципального сотрудничества является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. Согласно ч. 1 ст. 68 Закона N 131-ФЗ представительные органы муниципалитетов для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении таких обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Вместе с тем необходимо отметить, что относительно статуса указанных обществ, порядка их создания и состава участников в теории и в правоприменительной практике возникают вопросы, которые в настоящее время среди ученых и специалистов имеют неоднозначное толкование.

Вопросы участия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в хозяйственных обществах регулируются статьями 124-125 ГК РФ. Согласно ст. 124 ГК РФ все они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К таким публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта). Учитывая предусмотренное в п. 4 ст. 66 ГК РФ право юридических лиц выступать участниками хозяйственных обществ, можно сделать следующий вывод: публично-правовые образования, являясь самостоятельными участниками имущественного оборота, могут учреждать хозяйственные общества и участвовать в них совместно с другими субъектами гражданских правоотношений. Хотя это четко не записано в Законе N 131, надо полагать, что учредителями и участниками межмуниципальных хозяйственных обществ могут быть все же муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.

Следует отметить, что вызывает различные толкования вопрос о возможных участниках хозяйственных обществ. А именно: могут ли быть таковыми только муниципальные образования либо также и иные лица (физические или юридические). Нормы Закона N 131-ФЗ не содержат прямых запретов относительно включения в состав учредителей указанных обществ кроме муниципальных образований иных лиц.

Если же рассматривать межмуниципальные хозяйственные общества как особую организационно-правовую форму с ограниченным составом учредителей, в качестве которых могут выступать только представительные органы муниципалитетов, то организация и деятельность таких обществ не согласуется с нормами ГК РФ, федеральных законов "Об акционерных обществах" и "Об обществах с ограниченной ответственностью". В этих нормативных актах не предусмотрены такие ограничения и требования относительно состава учредителей обществ, а также не установлены понятие межмуниципальных хозяйственных обществ и особенности их статуса. Необходимо также учитывать, что вышеуказанные нормы Закона N 131-ФЗ не согласуются с нормами ч. 4 ст. 7 Федерального закона "Об акционерных обществах", предусматривающими, что акционерные общества, учредителями которых выступают Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, могут быть только открытыми (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий).

Наконец, согласно гражданскому законодательству создание межмуниципального хозяйственного общества означает переход внесенного в него в качестве вклада муниципального имущества в собственность данного общества, то есть его передачу в частную собственность. Однако в ГК РФ существуют ограничения относительно возможности внесения государственного или муниципального имущества в уставный капитал учреждаемых ими хозяйствующих субъектов. Из содержания абз. 1 ст. 217 и ч. 2 ст. 235 ГК РФ следует, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц (в том числе межмуниципальных хозяйственных обществ) только в порядке, установленном Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества". Он предусматривает такие способы приватизации, как преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество, а также внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Однако среди них нет создания ЗАО и ООО. В этих условиях альтернативной формой вклада муниципальных образований в уставный капитал хозяйственных обществ могло бы быть предоставление права безвозмездного пользования муниципальным имуществом. Правда, Федеральный закон "О защите конкуренции" допускает заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров о переходе прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества либо по результатам проведения конкурса или аукциона на право заключения таких договоров, либо в случае предоставления указанного имущества в виде государственной или муниципальной помощи. Но выполнение этого требования может привести к тому, что такой конкурс или аукцион выиграют третьи лица, вследствие чего создаваемое межмуниципальное общество не будет наделено соответствующим имуществом.

Таким образом, формирование уставного капитала межмуниципальных хозяйственных обществ возможно в основном только за счет средств местных бюджетов. Такая возможность может быть реализована органами местного самоуправления путем предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам в соответствии со ст. 69 и 80 Бюджетного кодекса РФ.

Перспективы развития межмуниципального сотрудничества

Представляется, что развитию межмуниципального хозяйственного сотрудничества в форме хозяйственных обществ в России препятствует определенная несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства, а также недостаток специальной правовой регламентации форм такого сотрудничества. Это подтверждается и практикой. По информации Минрегионразвития России всего в Российской Федерации функционирует лишь 55 таких хозяйственных обществ.

Необходимо также отметить, что хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее оптимальные организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального сотрудничества. Основным недостатком данных видов юридических лиц является то, что муниципальное образование утрачивает право собственности на имущество, передаваемое этим организациям. Особенности статуса этих юридических лиц также ограничивают механизмы контроля со стороны органов местного самоуправления за функционированием данных организаций. Кроме того, основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли и юридическая конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значении несколькими муниципальными образованиями.

Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения. Закон N 131-ФЗ предусматривает возможность заключения соглашений о передаче соответствующих полномочий не только от поселений муниципальному району, но и от муниципального района входящим в него поселениям.

В связи с тем что в большинстве поселений отсутствуют финансовые, организационные, кадровые и материально технические ресурсы для исполнения закрепленных за ними вопросов местного значения, органы местного самоуправления таких поселений на основе соглашений передают значительную часть своих полномочий по решению указанных вопросов органам местного самоуправления муниципальных районов. В то же время в данном случае наделение таких территорий статусом муниципальных образований приобретает формальный характер, поскольку население указанных поселений фактически лишается возможности самостоятельно осуществлять местное самоуправление на соответствующих территориях и такие поселения не обладают какой-либо финансовой и публичной самостоятельностью. При этом передачу части полномочий органов местного самоуправления поселений на уровень муниципальных районов не во всех случаях можно признать эффективной. Кроме того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой другие формы межмуниципального сотрудничества. В связи с этим данный процесс требует дополнительного законодательного регулирования.

С сожалением можно также констатировать, что потенциал советов муниципальных образований субъектов РФ пока реализован не полностью. В частности, действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов РФ, действующими в организационно-правовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых в свою очередь могут выступить указанные ассоциации.

Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений и предприятий. Данные организации создаются и действуют на основе лишь одной формы собственности - государственной или муниципальной, имущество, передаваемое им собственником, не переходит в собственность третьих лиц, а их основную деятельность можно ориентировать на удовлетворение общественных, социальных потребностей населения муниципалитетов. При этом собственник имущества муниципального предприятия и учреждения имеет ряд существенных полномочий по управлению данными организациями и осуществлению контроля за их деятельностью.