Муніципальна реформа

Водночас проблематика актів місцевого самоврядування, незва-жаючи на її важливе теоретичне та практичне значення, ще недостат-ньо розроблена вітчизняною юридичною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов'язаних з визначенням кола суб'єктів місцевої (муніци-пальної) правотворчості, ієрархією таких актів за юридичною силою, їх предметом, процедурою скасування тощо. Поза увагою дослідників фак-тично залишаються й питання юридичної сили, предмету, порядку роз-робки та прийняття найважливішого акта місцевого самоврядування - статуту територіальної громади, що суттєво стримує процес його запро-вадження в муніципальну практику.

Статути територіальних громад свого часу відіграли надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцево-го самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов'язу-ють виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування - комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході так званих комунальних революцій (XI - XII ст.).

Перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя - 1014, Феррара -1055, Піза - 1081, Кремона - 1114), Франції (Сент-Омер - 1127, Бове -1182, Камбре- 1184, Арбуа - 1282), Англії (Лондон - 1129) виступали своєрідним засобом "юридизації" комунальної форми місцевого само-врядування, а їх метою було закріплення прав (у першу чергу, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни); особистої свободи та майнових прав її членів; демократичної, побудованої на засадах виборності, системи управління місцевими справами; повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування.

Процес творення статутів (хартій) міст відбувався двома шляха-ми: у містах, які виборювали свої самоврядні права силою зброї (Італія, Франція), він протікав на основі кодифікації норм, прийнятих органа-ми міського самоврядування (міськими радами) та норм звичаєвого права; у містах, яким вільності та привілеї були пожалувані зверху, хартії дарувалися верховною державною владою в особі імператора чи короля (Англія, Німеччина, скандинавські країни) або церковною владою (Франція).

У багатьох середньовічних українських містах роль подібних хартій відігравали так звані "уставні грамоти великих князів литовсь-ких та королів польських", якими за часів входження українських зе-мель до Литовське-Руської держави та Королівства Польського надава-лося магдебурзьке право, пожалування якого місту означало відміну дії звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністра-ції (намісників, воєвод тощо) і запровадження міського самоврядуван-ня з виборною адміністрацією та виборним судом.

Метою магдебурзьких  грамот було закріплення нової системи управління містом, заснованої на принципах місцевого самоврядуван-ня. Як і хартії західноєвропейських міст вони визначали систему органів міського самоврядування, їх повноваження та порядок обрання, статус посадових осіб міста. Наприклад, у Києві за Уставною Грамотою Сигіз-мунда І від 1514 р. був створений орган міського самоврядування -магістрат (проіснував до 30-х років XIX ст.), що складався з війта, бурмістрів і двох колегій із 6 радників (райців, ратманів) та 6 засідателів (лавників). До сфери компетенції магістрату входили справи міської адміністрації, міського господарства та міських фінансів, поліції, суду, виконання покарань.

Сьогодні статути територіальної громади також досить поширені в  країнах Європи та Америки, хоча й виконують дещо інші функції, ніж статути (хартії) міст середньовічної Європи.

Для сучасної муніципальної  практики характерним є велике різноманіття статутів, які розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною  силою. Наприклад, лише в США сьогодні по-ширено чотири типи статутних документів, в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування [2]:

1) статути загального  типу - дозволяють здійснювати органам  місцевого самоврядування різні  функції; 

2) класифіковані статути - регламентують функції місцевого са-моврядування залежно від чисельності територіальної громади;

3) необов'язкові статути  - передбачають, що органи місцевого  самоврядування мають праро змінювати  форми діяльності залежно від  конкретних обставин;

4) статути "місцевих  правил" - надають органам місцевого  само-врядування свободу у виборі  форм діяльності.

Мета прийняття статуту  в різних країнах суттєво відрізняється.

У США - це вільний вибір  територіальною громадою тієї чи іншої  моделі місцевого самоврядування ("сильна рада", "сильний мер", "мер -сіті-менеджер - рада" тощо) (Статут приймається на добровільній основі: у містах, які мають статути ("чартерні міста"), система органів міського самоврядування будується відповідно до обраної моделі місцевого самоврядування; у містах, які не мають статутів ("статутарні міста"), управління організоване відповідно до законів штату).

У Росії статут - це необхідний атрибут муніципального утворен-ня, який є основним нормативно-установчим документом, шо визна-чає його статус. При цьому предмет статуту досить широкий, він ви-значається Федеральним законом "Про загальні засади організації місце-вого самоврядування в Російській Федерації" і передбачає, зокрема, питання кордонів і складу території муніципального утворення, форм та порядку участі населення в здійсненні місцевого самоврядування, структури й порядку формування органів місцевого самоврядування, найменування й повноважень органів та посадових осіб місцевого са-моврядування, статусу депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Тобто впровадження статутів у Росії не обме-жується лише вибором певної моделі місцевого самоврядування, його мета полягає також у створенні сприятливих умов для формування пер-винного суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади.

На відміну від Росії  в Україні статут не є необхідним атрибутом територіальної громади. Як і в США, територіальна громада  ухвалює ста-тут на власний розсуд. Проте мета прийняття статуту  в Україні принци-пово інша, ніж, скажімо, у США чи Росії. Так, вона не може бути пов'я-зана з вибором моделі місцевого самоврядування, - в Україні на законо-давчому рівні закріплена єдина уніфікована модель, або з визначенням порядку формування органів місцевого самоврядування чи встановлен-ня їх найменування - ці питання також вичерпно врегульовані законом.

У загальних рисах  мета статуту територіальної громади  окресле-на в ст. 19 Закону України "Про  місцеве самоврядування в Україні", це врахування історичних, національно-культурних, соціально-економіч-них та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.

Законодавство України  обмежується лише загальним посилан-ням  на мету прийняття статуту, не конкретизуючи  питання організації та функціонування місцевого самоврядування, регламентація яких по-требує врахування історичних, національно-культурних, соціально-еко-номічних та інших особливостей. Крім того Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" практично не визначає предмета статуту. В окремих статтях Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті лише окремих питань участі громадян у здійсненні місцевого са-моврядування, наприклад, у ст. 9 говориться про можливість визначен-ня в статуті порядку внесення на розгляд ради місцевої ініціативи, у ст. 10 - окремих питань організації діяльності рад, а в ст. 13 - про не-обхідність визначення в статуті порядку організації громадських слухань.

Подібна законодавча  невизначеність може бути причиною сумніву  щодо потреби в статуті територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування та детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повно-важень та форм роботи. Але статут потрібний, і насамперед з огляду на те, що його прийняття дозволить ліквідувати існуючі прогалини в пра-вовій регламентації питань організації місцевого самоврядування в Украї-ні, що сприятиме формуванню належного правового поля для прове-дення адміністративної та муніципальної реформ.

Зокрема, статут сприятиме  процесу формування територіальної громади (комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей - жителів населеного пункту, об'єднаних необхідністю вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набу-ває першочергового значення і її розв'язання значною мірою буде ви-значати перспективи становлення та розвитку місцевого самоврядуван-ня в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.

Цей процес пов'язаний з  необхідністю вирішення кількохпи-тань,  що можна зробити в рамках статуту:

а) юридичне визначити  територію, у межах якої територіальна  громада здійснює місцеве самоврядування. Так, у статуті територіальної громади можна було б досить чітко, з посиланням на офіційні доку-менти, закріпити межі території об'єднаної територіальної громади (гро-мади населеного пункту, в адміністративних кордонах якого перебува-ють інші населені пункти) та розмежувати її повноваження з повнова-женнями територіальних громад, що входять до складу об'єднаної гро-мади;

б) врегулювати ряд  важливих питань організації життя  терито-ріальних громад, формування й  діяльності органів місцевого самовря-дування, інших елементів системи місцевого  самоврядування, які не отримали достатньої деталізації в Законі України "Про місцеве само-врядування в Україні" та галузевих законодавчих актах, що визнача-ють окремі повноваження органів місцевого самоврядування. Це, зокре-ма, питання статусу комунальної власності, управління об'єктами спільної власності територіальних громад, міжбюджетних відносин, організації та діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місце-вого самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місце-вого самоврядування з відповідними місцевими органами державної влади та їх посадовими особами, організаційних форм взаємодії різних територіальних громад, їх співробітництва в реалізації спільних про-ектів, статусу муніципальних службовців, їх соціального та правового захисту тощо. Значною мірою всі ці питання також можуть бути врегу-льовані в статуті територіальної громади.

Статут територіальної громади займає особливе місце в  системі актів місцевого самоврядування - це основний акт локальної нормотворчості й він повинен мати більш високу юридичну силу стосовно всіх інших актів, які приймаються в системі місцевого самоврядування. Така юридична сила статуту вимагає особливої процедури його прийняття.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" передба-чає, що статут територіальної громади ухвалюється відповідною радою в звичайному порядку, тобто таким чином, як і будь-яке інше рішення ради. Такий підхід зменшує роль територіальної громади в регламен-тації питань місцевого життя й не відповідає значенню статуту як най-важливішого акта місцевого самоврядування. Звідси, доцільнішим було б прийняття статуту шляхом місцевого референдуму або відповідною місцевою радою, але кваліфікованою більшістю голосів депутатів, на-приклад, двома третинами від встановленого числа депутатів.

2 Муніципальна реформа 

2.1 Муніципальна реформа: поняття,  завдання, проблеми, необхідність.

Однією з визначальних ознак демократичної, соціальної, правової держави є наявність в ній повноцінного місцевого самоврядування. Слово повноцінного виділене другим шрифтом не випадково. Це слово має одну найважливіших ролей в становленні та розвитку місцевого самоврядування. Саме через повноційне місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішені важливі питання взаємодії держави, територіальних громад, особи.

Розглянуті у попередніх розділах різні проблеми та дискусії натовкують нас на таке питання: "А чи дійсно в Україні працює повноційний інститут місцевого управління?". Не потрібно бути семі пядей в чолі, щоб відповісти не це запитання. Ситуація, в якій зараз знаходиться Україна, - є перехідним періодом в становленні правової, соціальної держави, який на жаль для нас усіх дуже затягнувся, тому процеси реформування у області місцевого самоврядування дуже повільні та стримані.

Поштовхом цього процесу має  стати - муніципальна реформа. Її впровадження є необхідним атрибутом розвитку регіона, а значить й розвитку усієї держави. Муніципальна реформа покликана на зміну старих принципів державного впливу та втручання у життя регіонів, вона повинна розглянути та перебудувати, якщо потрібно, структуру органів місцевого самоврядування, дати простір для вироботки довгострокових програм та ідей. На жаль на сьогодні ми не маємо концепції муніципальної реформи, однак вона зараз вже розробляється, тому що муніципальна реформа є невід"ємною частиною адміністративної реформи.

Наша держава ще живе старими  поглядами на систему державного управління, тому багато питань та проблем існує на сьогодні. Систематизуючи та розібравши сучасну ситуацію я виділив декілька найважливіших проблем, які муніципальна реформа повинна розв"язати:

• Муніципальне самоврядування на сьогодні не має чітко визначених повноважень у бюджетній сфері  та сфері управління комунальною  власністю. На цьому тлі постійно виникають суперечки між органами державної влади та органами місцевого  самоврядування.

• Продовжує зберегатися практика втручання держави в формування доходів місцевих бюджетів. Верховна Рада України час отчасу приймає законопроекти про надання льгот деяким шарам населення, хоча виділення коштів на цей крок вона вказує із місцевих бюджетів.

• і до сьогодні залишається питання про фінансову автономію. Формальна заява про фінансову автономію органів місцевого самоврядування лише залишається заявою, бюджетна система України не взмозі забезпечити цієї автономії, тому про які доходи від своєї діяльності ми можемо говорити?