1 Муниципальное образование как социально-экономическая система

По законодательству РФ муниципальное образование –  это городское, сельское поселение (его часть), несколько поселений, объединенных общей территорией, иная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В соответствии с ГК РФ муниципальное образование является самостоятельным участником гражданских (имущественных) правоотношений. Статус муниципального образования определяется Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 г., законодательством субъектов РФ, а также уставом соответствующего муниципального образования.

Системный характер представления и исследования муниципальных  образований заключается в необходимости  формирования целостности и относительной  самодостаточности территорий, в  границах которых реализуются принципы местного самоуправления. Будучи системно представленными, муниципальные образования рассматриваются во взаимодействии с различными территориями и общественными институтами, образующими окружающую среду. Муниципальное образование сохраняет свою структуру и устойчивость по отношению к внешним воздействиям.

Базовыми подсистемами муниципального образования являются территория, население и экономика. Благодаря внутреннему единству этих подсистем муниципальное образование  воспроизводит себя в качестве социально-экономической  системы, нацеленной на удовлетворение потребностей формирующих это единство людей.

Структура муниципального образования определяется отнесением его к тому или иному нормативно-правовому  или содержательному типу, задающему  особые качества и свойства такого образования, характер реакции на внешние факторы. Содержательно структуру муниципального образования составляют способ формирования местных органов власти, пространственное размещение жилого и нежилого фонда, морфологические особенности местности и пр. 

Характеристика муниципального образования как системы

Основными свойствами муниципального образования как  социально-экономической системы  являются следующие:

- целостность  - тесная взаимозависимость между  подсистемами и элементами муниципального  образования, требующая четкой координации действий и функций управления;

- коммуникативность  - признак тесноты связей системы  и внешней среды, обеспечивающей  режим интенсивного обмена между  подсистемами и элементами муниципального  образования и внешней среды;

- устойчивость - способность инфраструктуры функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельности муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие. С устойчивостью муниципального образования как системы связано такое его свойство, как адаптивность - мобильность, способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования;

- самоорганизация  - свойство социальных и социально-экономических  систем. Самоорганизация муниципального  образования как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения;

- слабая структурированность  - важное свойство муниципального  образования как социально-экономической  системы. Это означает, что состав  подсистем и элементов муниципального  образования, а также взаимосвязи  между ними характеризуются известной долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование.

2 Типология муниципальных образований

Способы классификации  муниципальных образований

По своим системным  качествам муниципальные образования  можно классифицировать по различным  основаниям: численности населения, нормативно-правовому статусу, характеру  застройки, степени урбанизации, выполняемым функциям и др.

По нормативно-правовому  статусу, в соответствии с Федеральным  законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ, муниципальные образования подразделяются на поселения, муниципальные районы и городские округа. Характер застроенности территории лежит в основе разделения муниципальных образований на компактные и диффузные (рассредоточенные в пространстве), а степень урбанизации - на сельские и городские. Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и сельской местности. Для сельских поселений более характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в табл. 2.2.1.

Таблица 2.2.1  

Основные различия между городскими

и сельскими  поселениями

К промежуточной  форме между сельскими поселениями  и городами относятся поселки  городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере расширения преобразовались в города. Однако наблюдается и обратная тенденция - преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. По данным "Российской газеты" (11 июня 2003 года), за период между переписями населения 1989 и 2002 года таких поселений было около 300.

Предусматриваемая Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ возможность объединения в границах одного муниципального образования нескольких населенных пунктов позволяет говорить о сложном муниципальном образовании, тогда как закрепление соответствующего статуса за одним из населенных пунктов есть характерная черта его простой разновидности.

В работе А.Г. Воронина и др. выделяется 3 группы муниципальных образований.

1. Поселенческие  муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные  пункты). Для этой группы характерна  полная завершенность производственного  цикла на территории, складывающаяся  на базе взаимосвязанной системы производства и жизнеобеспечения.

2. Территориально-поселенческие  образования - представляют собой  группу достаточно независимых  друг от друга территорий, округов,  связанных общностью хозяйственных  интересов.

3. Территориально-муниципальные  образования (хутора, поселки в условиях Крайнего Севера).

Можно выделить еще два основания классификации  муниципальных образований: по выполняемым  функциям и вытекающему из них  преобладающему виду деятельности трудоспособного  населения и по различиям природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру территорий. Так, одна группа муниципальных образований, несмотря на тенденцию к размыванию границ между смежными территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения утраты социокультурной и исторической самобытности. Другая обособлена по национальному принципу, что способствует сегрегации на данной территории представителей определенной национальности или культуры. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять традиции и культуру, но и эффективнее защищать свои экономические и социальные интересы. Особенностями отдельных муниципальных образований являются их принадлежность к экстремальной климатической зоне, рельеф местности, наличие природных достопримечательностей, уникальных месторождений полезных ископаемых и т.п. Не меньшее значение имеет возраст поселения, влияющий на особенности его социально-демографической структуры. В частности, в новых городах средний возраст проживающих значительно ниже, чем в старых, различны соотношения между мужчинами и женщинами. Учет этих факторов важен для организации муниципального управления.

Каждое из выделенных выше оснований деления является самостоятельным системообразующим  признаком, вокруг которого концентрируются различные аспекты жизнедеятельности муниципального образования. Такой признак определяет вектор целеполагания субъекта муниципальной политики, особенности поведения, а также характер взаимодействия с внешней средой.

Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России

В условиях общественно-политических и экономических реформ в России вопросы взаимooтношeний центральной, региональной и местной ветвей власти приобретают все большую остроту. Реальные процессы социально-экономической жизни по-прежнему настойчиво требуют не только отказа от устаревших принципов властного управления обществом, но и скорейшего формирования новыx действительно федеративныx основ взаимодействия pазличныx уровней власти. Затянувшееся построение новой российской федерации в значительной степени ограничивает возможности конструктивной деятельности влacтныx структур.

Переход к «рыночной  свободе» существенно изменил систему  взаимоотношений между Центром  и территориями. В новой экономической  и политической ситуации peгиональныe и местные органы власти не могут оставаться простыми исполнителями воли Центра; они значительно активизировали свою деятельность в регулировании социально-экономических процессов на своих территориях. Осознанию новой роли peгиональных и местных властных органов способствовало как резкое ухудшение общеэкономической ситуации в стране, так и изменение характера взаимоотношений хозяйствующих субъектов с властью.

Развитие российской модели федерализма подошло к  этапу, на котором все более четко начала проявляться необходимость реформирования не только отношений между федеральным и региональным уровнями власти, но и отношений, складывающихся на cyбpeгиональном уровне. На сегодняшний день проблема регулирования взаимоотношений между субъектами Федерации и местным самоуправлением практически полностью отдана «на откуп» региональным властям. Подобная ситуация противоречит Конституции Российской Федерации, в которой местное самоуправление относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Противоречит она и опыту большинства зарубежных стран, который подтверждает необходимость общефедерального регулирования отношений, складывающихся на субрегиональном уровне.

В этих условиях встает задача разработки целостной  федеральной нормативно-законодательной базы регулирования федepaтивных отношений внутри регионов.

Термин «муниципальный»  вошел в современный экономический  лексикон в нашей стране с принятием  в 1991 г. Закона «Oб общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». Хотя в научной литературе этот термин использовался и ранее, но применялся он обычно как синоним слова «городской». Понятие же «муниципальное образование» пришло позже, - с принятием Гражданского Кодекса Российской Федерации. Под муниципальным образованием понимается либо городское, либо сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного caмоyпpaвлeния[1]. В приведенном определении муниципального образования в качестве категориально-определяющих выступают два признака.

Вo-первых: населенность соответствующей территории.

Вo-втoрых: осуществление  населением этой территории местного самоуправления, предполагающего наличие муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления.