Нормативные основы местного самоуправления

Следует отметить, что характер правотворческих решений местного самоуправления также ограничен законодательством. В силу прямого указания ч. 3 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти решения общеобязательны только для субъектов, находящихся на территории муниципального образования. Поэтому возможные решения ограничены по территориально-субъектному признаку.

Кроме того, анализ норм указанного Федерального закона приводит к выводу о том, что государство санкционировало создание органами местного самоуправления только регулятивных норм. Охранительные предписания, содержащие указание на меры государственного принуждения за правонарушения, т.е. меры ответственности, сами муниципальные органы устанавливать, как правило, не могут.

Муниципальное (местное) нормотворчество – осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения.[43]

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вообще, можно выделить три основные функции:

1) обновление  нормативно-правового материала;

2) восполнение  пробелов в праве;

3) упорядочение  действующих нормативно-правовых  актов.[49]

Наиболее важной из них является функция обновления, деятельность по реализации которой позволяет оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

В соответствии с Конституцией РФ субъекты Российской Федерации получили право на принятие собственных законов, создание собственной системы законодательства в пределах, ограниченных Конституцией РФ, федеральными законами. На муниципальном уровне есть очень маленький, но свой собственный круг вопросов местного значения, в пределах которого акты местных органов обладают высшей юридической силой. Перечень вопросов местного значения приводится в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В статье 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципалъно-правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.[54]

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов. В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального  образования, правовые акты, принятые  на местном референдуме (сходе  граждан);

2) нормативные  и иные правовые акты представительного  органа муниципального образования;

3) правовые  акты главы муниципального образования, местной администрации и иных  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, предусмотренных уставом  муниципального образования.

Кратко рассмотрим устав муниципального образования.

Устав муниципального образования занимает главное место среди других локальных нормативных актов и является документом комплексного нормативного характера. Он призван детализировать и конкретизировать все, что касается организационно-правового статуса соответствующего муниципального образования.[30] Все другие акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления, должны соответствовать и не противоречить не только законодательству Российской Федерации, субъектов РФ, но и уставу соответствующего муниципального образования.[31]

Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования.[52] Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включить в устав муниципального образования.[48]

В уставе муниципального образования отражаются следующие положения:

1) наименование  муниципального образования;

2) перечень  вопросов местного значения;

3) формы, порядок  и гарантии участия населения  в решении вопросов местного  значения, в том числе путем  образования органов территориального  общественного самоуправления;

4) структура  и порядок формирования органов  местного самоуправления;

5) наименования  и полномочия выборных и иных  органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок  принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в  силу муниципальных правовых  актов;

7) срок полномочий  представительного органа муниципального  образования, депутатов, членов иных  выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, а также основания  и порядок прекращения полномочий  указанных органов и лиц;

8) виды ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, основания наступления  этой ответственности и порядок  решения соответствующих вопросов, в том числе основания и  порядок отзыва населением выборных  должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий  выборных органов местного самоуправления  и выборных должностных лиц  местного самоуправления;

9) порядок  формирования, утверждения и исполнения  местного бюджета, а также порядок  контроля за его исполнением  в соответствии с Бюджетным  кодексом РФ;

10) порядок  внесения изменений и дополнений  в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Например, Уставом муниципального образования городской округ город Тюмень (Устав города Тюмени) от 16 марта 2005 г. № 162[52] регламентируются вопросы муниципальной службы.

Ряд федеральных законов содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, ряд требований к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в Федеральном законе РФ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,[14] в Гражданском кодексе РФ, в Градостроительном кодексе РФ, а также в значительном числе статей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащих детализацию требований статьи 44.

В соответствии с нормами федеральных законов в уставе муниципального образования находят отражение следующие вопросы:

- порядок  назначения собрания граждан  по инициативе населения;

- порядок  принятия решений о привлечении  граждан к выполнению на добровольной  основе социально значимых работ;

- численность  депутатов представительного органа  местного самоуправления, срок полномочий  главы местной администрации;

- сроки назначения  муниципальных выборов, используемая  избирательная система для выборов  депутатов представительного органа;

- полномочия  органов местного самоуправления, в том числе иные, помимо установленных  ст. 17 Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации», полномочия органов  местного самоуправления;

- полномочия  главы муниципального образования;

- распределение  полномочий между органами местного  самоуправления;

- порядок  формирования органов местного  самоуправления, в том числе порядок  формирования контрольного органа;

- иные, помимо  установленных Федеральным законом  «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие  в референдуме граждан Российской  Федерации», полномочия избирательных  комиссий;

- число членов  избирательной комиссии с правом  решающего голоса; порядок деятельности  избирательной комиссии муниципального  образования; органы местного самоуправления, участвующие в соответствии с  ГК РФ в гражданских правоотношениях  от имени муниципального образования, и их полномочия в данных  правоотношениях;

- подотчетность  и подконтрольность органов и  должностных лиц местного самоуправления;

- дополнительные  требования к кандидатам на  должность главы администрации (при  выборе модели, в которой глава  муниципального образования не  является главой Администрации);

- порядок  принятия решения о самороспуске  представительного органа;

- порядок  подписания и обнародования нормативных  правовых актов представительного  органа.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан (п. 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Устав не может быть принят на местном референдуме, как это было ранее. Вместе с тем в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены обязательное участие населения в обсуждении устава, публичные слушания.

Устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Анализ правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко когда полностью находит свое отражение не только в уставах муниципальных образований, но даже и в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, фактически остаются без регулирования такие важные вопросы как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва.

Представляется целесообразным предоставить возможность лицу, внесшему проект устава в представительный орган, до принятия его в первом чтении отозвать проект устава. Аналогичное правило предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ в отношении законопроектов.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[16] государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (Главное управление Минюста РФ по федеральному округу), а осуществляют регистрацию территориальные органы Главного управления Минюста РФ по федеральному округу.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в 30-дневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Уставу муниципального образования присваивается государственный регистрационный номер. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.[21] Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в 5-дневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: