Общая характеристика местного самоуправления 2011

     11. Совпадение объекта и субъекта управления. Этот тезис был высказан еще в 1965 г. Ю. Е. Волковым.¹⁰ Для государственного же управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.¹¹

     12. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая.

     Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов), тем не менее, имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как о части демократической организации цивилизованного общества и единой структуры организации власти и управления в стране.¹²

     Конституция РФ, определяя Российское государство  как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, выраженные прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении.¹³

     Согласно  статье 12 Конституции РФ в нашем  государстве признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     В пункте 2 статьи 3 данного основополагающего  документа говорится о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление представляет собой одну из форм реализации народом своей власти.

     Также данному институту посвящена  глава 8 Конституции РФ, в которой статьями 130, 131, 132 и 133 закреплены общие положения об организации местного самоуправления в России.

     ^{Думается, что федеральные  законодательные  акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.}

     ^{Первую  группу таких законов  образуют базовые, рамочные законы (об общих  принципах организации  местного самоуправления). Задача таких законов - задать общие параметры местного самоуправления, пригодные для всех муниципальных образований.}

     ^{Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации14", Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации15"), определяющих различные стороны местного самоуправления: финансовую, экономическую, организационную и др. Они развивают базовые законы, дополняя их конкретикой.}

     ^{Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования (Градостроительный и Земельный кодексы РФ, Федеральные законы об обороне, недрах и многие другие)16.}

     Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. При этом представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, что и находит свое отражение в уставах городов, в нашем случае в ст.4 Устава Великого Новгорода.¹⁷ Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты. 
 

Глава 3 Сравнительный анализ местного самоуправления

Российской Федерации и Норвегии 

     Норвежское  местное самоуправление фактически является независимым от государственного управления, хотя и имеет с ним тесные связи, в то время как российское местное самоуправление серьезно ограничено основными законами страны.

     Если  сравнивать юридическую основу местного самоуправления Норвегии с нашей страной, и брать Конституцию Российской Федерации, то наш базовый принцип кардинально отличается от норвежского: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно».¹⁸ Это означает, что местное самоуправление в России ограничивается установленными рамками, и это отчасти закреплено в той же Конституции (в Главе 8 – Местное самоуправление). То есть уже на самом высоком юридическом уровне возникает ограничение свободы действий органов местного самоуправления, и Конституция выполняет у нас совершенно другую роль, чем, например, в той же Норвегии. Эти основы, поскольку они записаны в основном законе страны, не могут быть легко пересмотрены. Тем не менее, количество муниципальных реформ в уже современной России с каждой пятилеткой неуклонно растет: 1991, 1995, 2003, 2007  годы, в которых принимались основополагающие законодательные акты о местном самоуправлении в России. Таким образом, соблюдая базовый принцип, прописанный в Конституции, муниципальная власть строго ограничивается определенными рамками, и не может решать вопросы, не находящиеся, согласно 131-ФЗ в сфере её компетенции. Более того, установлены соответствующие полномочия, с помощью которых эти вопросы должны решаться (Статья 17).

     Местное самоуправление в Норвегии разделено  на два уровня: собственно муниципалитеты и округа-регионы (фюльке-комунны). В настоящий момент в Норвегии насчитывается 431 муниципалитет и 19 регионов. Столица, Осло, классифицирован и как муниципалитет и как регион, и, соответственно, наделен правами и обязанностями того и другого уровня. Размеры муниципальных образований колеблются в среднем от 1000 до 500000 человек. Такая ситуация в целом напоминает и нашу страну (где количество муниципальных образований на 1 ноября 2007 года составляет 24154 с разбросом от 100 до 1500000 человек)¹⁹, тем более, что и количество муниципальных образований на 1 кв. км. в Норвегии достаточно схоже. Хотя стоит заметить, что поскольку Норвегия примерно в 45 раз меньше по площади чем Россия, то и среднее расстояние между муниципалитетами меньше – что существенно облегчает непосредственное взаимодействие между ними.

     Несмотря  на различие в масштабах населения, как и в России, в Норвегии у разных по масштабу муниципалитетов одни и те же обязанности.

     Стоит заметить, что в Российской Федерации  в вопросах местного значения значатся: спорт, развитие малого бизнеса (в Норвегии эти вопросы находятся на уровне регионов), и даже обеспечение гражданской обороны и ликвидация чрезвычайных ситуаций в муниципалитетах (уровень Национального правительства в Норвегии).

     В отличие от Норвегии, в России «сегодня всем (даже Минфину) стало ясно, что финансовая обеспеченность муниципальных образований является крайне недостаточной».²⁰ Такие «обязанности» муниципальных образований, как разработка генеральных планов, планов развития территорий (тем более 3-х летних), реформирование ЖКХ – требуют серьезных первоначальных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских поселений и муниципальных районов.

     При этом очень важным фактором в развитии местного самоуправления явилось создание межмуниципального сотрудничества -  эта форма объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и их органов. «Право территориальных корпораций (местных сообществ, коммун) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями (местными сообществами, коммунами) для осуществления задач, представляющих общий интерес» зафиксировано в статье 10 Европейской хартии местного самоуправления. Ярким примером такого сотрудничества в Норвегии является норвежская Ассоциация местных и региональных властей (KS) - ассоциация, объединяющая муниципалитеты, регионы и муниципальные предприятия – для развития местного самоуправления в Норвегии. Рожденная «снизу», она аккумулирует интересы муниципального сообщества, лоббируя их на самых высоких уровнях власти. Раз в 4 года на встречах в правительстве Норвегии, представители Ассоциации представляют свои предложения и даже могут в той или иной степени корректировать бюджет страны. Миссия Ассоциации - эффективное и независимое местное самоуправление, которое проявляет внимание к потребностям жителей.

     В Российской Федерации наиболее близким  по характеру является организация АСДГ «Ассоциация сибирских и дальневосточных городов», в которой, представители администраций муниципальных образований могут обмениваться опытом, информацией и лучшими практиками для содействия социально-экономическому развитию городов Сибири и Дальнего Востока. Она охватывает 2/3 территории Российской Федерации, в настоящее время членами АСДГ являются 66 муниципальных образований Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов с населением около 12 миллионов человек.

     Сходство  между АСДГ и KS не только в том, что они обе рождены «снизу», членами Ассоциаций являются не искусственно созданные советы муниципальных образований, а непосредственно сами муниципальные образования, но и те направления деятельности, которые лежат в основе работы этих организаций.

     Также как и в KS в АСДГ вот уже на протяжении 15 лет успешно функционирует информационная сеть, обеспечивающая своих членов информационными, юридическими и статистическими материалами. Каждый год АСДГ проводит более 40 мероприятий: семинаров и конференций по актуальным проблемам развития муниципальных образований, в результате которых вырабатываются соответствующие рекомендации и предложения, в которых выражено консолидированное мнение значительной части муниципального сообщества России. Единственным существенным отличием KS от АСДГ является то, что с 1986г. KS является организацией, представляющей интересы работодателей (муниципальных предприятий) и ведет коллективные переговоры с правительством и профсоюзами по различным вопросам, касающейся деятельности муниципальных предприятий.

     Таким образом, норвежское местное самоуправление конечно отличается по сути (базовому принципу) от российского. Мы можем делать лишь то, что нам позволено. И, конечно, у нас в корне отличаются условия становления - мы лишь на начальном этапе этого нелегкого и долгого пути. Тем не менее, такие успешные эксперименты как АСДГ, очень похожие на норвежские лучшие практики, заставляют надеяться, что со временем местное самоуправление, как одна из основ успешного развития страны – будет становиться полноценным и эффективным институтом развития гражданского общества. 
 
 
 
 
 
 
 

     Заключение 

     Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах. В целом, изучив подробно материал по вопросу местного самоуправления, я могу сказать, что в целом местное самоуправление в нашей стране развивается положительно, и перспективы его дальнейшего развития можно также оценить позитивно.

     Нам представляется возможным предложить ряд мер для совершенствования законодательства о местном самоуправлении:

     - создать систему для стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы.

     - скорректировать полномочия местного  самоуправления, освободив их от  федеральных обязанностей (регистрация граждан по месту жительства и т.д.)