Основы местного самоуправления

        Введение

Актуальность  темы исследования. Анализу местного самоуправления как правового института  посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают  вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают  проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной  организации местного самоуправления нередко являются препятствием для  целостного и эффективного решения  задач местного самоуправления, комплексной  реализации государственной политики.

Помимо  возможности найти решения указанных  проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный  закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления.

К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются  при осуществлении правового  регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто  не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации  местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной  организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах  Российской Федерации, в недостаточной  мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях крайне необходимы научные исследования, во-первых, позволяющие определить влияние территориальных основ местного самоуправления на иные институты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и решение существующих теоретических проблем территориальной организации местного самоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правового регулирования (в частности исследование понятийного аппарата, используемого при характеристике территориальной организации местного самоуправления, правового статуса муниципальных образований, проблем их отнесения к тем или иным типам), в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, а также содержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых проблем реализации реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения таких проблем.

1.  Понятие территориальных основ в системе местного самоуправления

местное самоуправление законодательство территориальное

За время, прошедшее с момента закрепления  института местного самоуправления, его система неоднократно претерпевала различные изменения, законодательство о местном самоуправлении совершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих пор так и остались нерешенными. Среди этих проблем особое место  занимает проблема совершенствования  территориальной организации местного самоуправления. Это связано с  тем, что институт территориальных  основ местного самоуправления - один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемы территориальной  организации местного самоуправления предопределяют возникновение или  наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей и взаимозависимостей между территориальными и другими  основами местного самоуправления необходимо для корректировки правового  регулирования общих принципов  его организации.

В юридической  учебной литературе встречаются  теоретические определения понятия  территориальной основы местного самоуправления, однако в большей степени авторы обходят данный вопрос. По мнению Фадеева  В.И.² территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Некоторые авторы рассматривают понятие территориальных основ в более широком смысле. Так, по мнению Чиркина В.Е.³ территориальная основа местного самоуправления - это его территориальная организация, она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования. Аналогичную позицию занимает Ревенко Л.А., по мнению которой структурный анализ понятия «территориальные основы местного самоуправления» позволяет выделить его следующие основные составляющие⁴:

1. определенный  законодательством круг территорий, на которых осуществляется местное  самоуправление;

2. зафиксированные  законодательством положения, определяющие  ведущую роль населения в решении  вопросов территориального устройства  муниципального образования; 

3. установленные  законодательством виды земель, составляющих территорию муниципального  образования; 

4. принципы  формирования территорий муниципальных  образований. 

Такой подход к определению понятия «территориальные основы местного самоуправления» представляется правильным, поскольку он отражает специфику тех общественных отношений, которые являются его содержанием. Однако с учетом изменений федерального законодательства, регулирующего принципы территориальной организации местного самоуправления, можно добавить к  упомянутым составляющим принципы наделения  муниципальных образований статусом муниципальных районов, городских  округов, городских и сельских поселений. Важным представляется определить различия между территориальными основами и  территориальной организацией местного самоуправления. Проведенный анализ показывает, что понятие «территориальная организация местного самоуправления»  является более узким и используется для обозначения пространственной формы организации муниципальной  власти.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой форму устройства муниципальной власти. Правовой формой устройства муниципальной власти являются муниципальные образования. Как таковые в законодательстве Российской Федерации определяются городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения (абз.7 ст.2, ст. 11 Федерального закона №131-ФЗ). Данные муниципальные образования системно связаны. В целом они составляют децентрализованную территориальную структуру местного самоуправления в Российской Федерации. На основе территориальной организации местного самоуправления формируется система муниципального правления (форма муниципального правления). В Федеральном законе №131-ФЗ система правления отражается в понятиях «структура органов местного самоуправления» (ст.34) и «формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» (ст.22-23). Органы местного самоуправления и прямые формы осуществления (участия) населением муниципальных образований публичной власти составляют организационно-функциональную структуру муниципальной власти, посредством которой достигается решение вопросов местного значения.

Форма территориального устройства муниципальной власти и  формы муниципального правления  есть основные элементы целостности  организации местного самоуправления. Характеристики целостности организации  местного самоуправления в юридической  литературе мало изучены, хотя список научных работ, связанных, например, с изучением отдельных элементов  организационно-функциональной структуры, достаточно велик. Но все они касаются отдельных сторон этого комплексного явления.

В учебном  курсе «Муниципальное право» рассматривается  институт территориальные основы местного самоуправления, который объединяет совокупность правовых норм закрепляющих территориальную организацию местного самоуправления⁵.

В то же время в Федеральном законе №131-ФЗ термин «территориальные основы местного самоуправления» не используется, а закрепляется понятие «территориальная организация местного самоуправления».

Соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит  в следующем. Понятие территориальной  организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся  системы муниципальных образований  и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные  основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную  организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

Все институты  местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом, будучи  обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости  от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

1.1 Вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления

Наиболее  сложные проблемы, требующие принятия неотложных решений, возникают в  ходе территориальной реформы местного самоуправления. Это особенно касается субъектов РФ, в которых муниципальные  образования существуют только на уровне крупных городов и административных районов. Как правило, в этих субъектах  РФ на сельских территориях (волости, сельсоветы, сельские округа), в поселках и городах  районного значения имеются территориальные  администрации, которые являются структурными подразделениями районных администраций. Именно здесь должны возникнуть новые  поселенческие муниципальные образования⁶.

На ход  реформы накладывается тенденция  осуществить ее с минимальным  изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей. Однако это  палка о двух концах. С одной  стороны, всякий переход населенного  пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу житейских  проблем: изменение адреса, переоформление прав собственности на недвижимость, прикрепление к территориальному органу пенсионного фонда и т.д. и неизбежно  влечет за собой неприятие части  населения. С другой стороны, сложившееся  в советский период административно-территориальное  устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, неудобным для населения и  препятствующим осуществлению его  права на местное самоуправление, а трудности перехода являются все  же сугубо временными и преходящими⁷.

В ходе территориальной  реформы местного самоуправления возникли следующие проблемы

1) Выбор  альтернативы для города (кроме  крупных городов), являющегося на сегодня муниципальным образованием: городской округ или городское поселение. Положения Федерального закона № 131-ФЗ, связанные с порядком наделения городского поселения статусом городского округа или лишения такого статуса, содержат в себе противоречие. С одной стороны, в ч.3 ст. 84 сказано, что городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами (по умолчанию). В ч.7 ст. 13 сказано, что лишение городского поселения, являющегося на сегодня муниципальным образованием, статуса городского округа возможно только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. То есть вроде бы введены механизмы защиты городов от лишения их статуса городского округа и перевода в разряд поселений. Однако с другой стороны, в ч.2 ст. 11 указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». Закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города. И это может служить поводом для инициирования субъектами РФ процесса массового перевода городов в статус поселений. Крайнюю позицию в данном вопросе заняло руководство Ставропольского края, которое вознамерилось перевести в статус городских поселений все города края, включая даже его столицу – г. Ставрополь. Конечно, допустить этого нельзя, хотя формальная зацепка за ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ у краевой власти вроде бы имеется. В то же время, малому и среднему городу, являющемуся административным центром района, во многих случаях более целесообразно иметь статус городского поселения, чем городского округа. Это создает возможности объединения в рамках муниципального района оказания услуг жителям и города и окружающей территории в таких жизненно важных сферах, как образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, иметь в этих сферах единые органы муниципального управления. А чисто городские проблемы остаются за городской властью. Однако соответствующее решение должно быть решением самих жителей, как это и предусматривает закон⁸.