Особенности правового регулирования местного самоуправления в современных условиях

2. Ключевое место в регламентации  отношений местного самоуправления  занимает Конституция РФ. Разные  по своему значению и направленности  главы Конституции РФ содержат  нормы, регулирующие организацию  местного самоуправления. Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. 1 "Основы конституционного строя": признание местного народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12). Заметно, что не только содержание данных норм, но и их структурное размещение в тексте Основного Закона свидетельствует о значении местного самоуправления как одного из элементов конституционного строя России.

Местное самоуправление служит средством осуществления гражданами прав и свобод различного содержания. Они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).

Глава "Федеративное устройство" Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72).

Специальная гл. 8, носящая название "Местное самоуправление", содержит указание на функциональную направленность этого института (ч. 1 ст. 130); субъектов осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); его территориальные границы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133).

Объясняя столь подробный характер конституционной регламентации института местного самоуправления, распространенным является мнение о том, что оно возникло в российских условиях не снизу, а было предложено сверху, имея в виду интенсивное восстановление местного самоуправления в постсоветский период. Такое суждение стало расхожим, оно представляет Конституцию РФ эффективной и исчерпывающей гарантией благополучного существования местного самоуправления. Между тем есть еще одно объяснение данному юридическому феномену. Дело в том, что массированное конституционное регулирование местного самоуправления - требование Европейской хартии, которой современные конституции следуют.

3. В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, отсутствуют законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, которые образуют самостоятельную группу источников правового регулирования. С теоретической точки зрения очевидно, что гл. 8 Конституции РФ "Местное самоуправление" может быть предметом регламентации законов этой группы. В орбиту их правового воздействия могут попасть и другие конституционные нормы, за исключением тех, что содержатся в гл. 1 и 2 Конституции Российской Федерации.

4. В Российской Федерации отсутствуют  федеральные конституционные законы, предметом регулирования которых  является местное самоуправление. Конституция РФ, предусматривая  принятие таких законодательных  актов, не делает этого в отношении местного самоуправления. Вместе с тем в ряду конституционных актов есть такие, которые косвенным образом затрагивают самоуправленческую тематику. Речь идет о Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении", Федеральном конституционном законе от 30 январе 2002 г. "О военном положении", которые устанавливают ограничения прав граждан в сфере местного самоуправления в части проведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов и собраний граждан, в связи с введением в стране или на части ее территории чрезвычайного или военного положения.

5. Профессор Н.В. Постовой называет  Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления", ряд  других Федеральных законов (о  финансовых основах местного самоуправления, об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления) специальными. Многочисленные иные федеральные законы, закрепляющие компетенцию муниципальных органов в различных сферах общественных отношений (об образовании, о недрах, об обороне и т.д.), он именует источниками муниципального права.

Думается, что федеральные законодательные акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.

Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы (об общих принципах организации местного самоуправления). Правда, учитывая степень правовой регламентации, заложенную в Федеральном законе от 6 октября 2003 г., его трудно назвать рамочным, но характеристика базового законодательного акта ему подходит как нельзя лучше. Задача такого закона - задать общие параметры местного самоуправления, пригодные для всех муниципальных образований.

Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации"), определяющих различные стороны местного самоуправления: финансовую, экономическую, организационную и др. Они развивают базовые законы, дополняя их конкретикой.

Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования (Градостроительный и Земельный кодексы РФ, Федеральные законы об обороне, недрах и многие другие).

Прежде аналогичным образом можно было дифференцировать законы субъектов Федерации, которые располагали всем набором законодательных актов базового, специализированного и отраслевого профилей. В настоящее время ситуация во многом изменилась. Уже говорилось о том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления. Речь идет о том, что субъектам Федерации предоставлено право регламентации узких, очень конкретных вопросов, касающихся организации местного самоуправления: установления и изменения границ муниципальных образований, определения условий контракта для назначаемых глав местных администраций, установления наименований органов местного самоуправления и некоторые другие. Таким образом, основное поле деятельности регионов сосредоточено в сфере разработки и принятия группы специализированных законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты самоуправления на местах. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. прямо устанавливал право субъектов РФ принимать законы о местном самоуправлении в конкретном регионе, то Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ограничивается общим положением, согласно которому региональные органы государственной власти обладают полномочиями по регулированию вопросов организации местного самоуправления (ст. 6). Общий характер данного предписания привел к тому, что значительная часть субъектов РФ отказалась от принятия таких законов. Напротив, другая часть регионов идет по этому пути.

6. Вопрос о том, являются ли  акты Конституционного Суда РФ  источниками права, остается дискуссионным. Данная проблема касается не  только муниципальной отрасли  права, но и практически всех  правовых образований. По сути, обсуждаемая проблема свелась к двум позициям. Первая основывается на том, что Конституционный Суд, толкуя Конституцию, проверяя конституционность закона, не может не вводить тем самым нормы прямого действия. Отсюда характеристика актов Конституционного Суда как актов нормативного характера.

Вторая точка зрения отрицает право Конституционного Суда на нормотворчество. Противное означало бы игнорирование российской правовой доктрины, принципа разделения властей. Сторонники такого подхода называют судебные решения актами толкования, не создающими норм права, правоприменительными актами. Л.В. Лазарев, признавая Конституционный Суд РФ субъектом правотворческой деятельности, указывает на двуединую правовую природу Суда как не только особого органа судебной власти, но и одновременно как высшего конституционного органа одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной власти.

В отечественной правовой литературе отмечается полное единодушие относительно признания актов Конституционного Суда РФ источниками муниципального права. Расхождения касаются того, какие акты Суда могут быть признаны правовыми источниками. Ряд авторов считают, что это исключительно постановления Суда. Авторский коллектив учебника "Муниципальное право Российской Федерации" относит к ним как постановления, так и определения, прежде всего те, которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативно-правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах.

Свою лепту в регулирование местного самоуправления вносят конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Их роль была тем более существенной в связи с пробельностью Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.. Следует предположить, что в новых условиях обращение конституционных (уставных) судов к самоуправленческим проблемам станет более редким.

7. Подсистема подзаконных источников  правового регулирования местного  самоуправления, охватывающая акты  Президента РФ, Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти регионов (высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ), не является целостной, единой. Она представлена разрозненными документами, принятыми в различные годы. Более весомой данная подсистема казалась в середине 90-х годов прошлого столетия, когда отсутствие федеральных законодательных актов подменялось принятием подзаконных источников. Например, в те годы к теме местного самоуправления часто обращался Президент России. Думается, что по мере нарастания федерального законодательного регулирования местного самоуправления степень участия иных федеральных и региональных органов государственной власти в данной сфере будет снижаться.

8. Муниципальные правовые акты  в соответствии с Федеральным  законом от 6 октября 2003 г. об общих  принципах организации местного  самоуправления представляют собой  обязательные для исполнения  на территории муниципального  образования, документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер по вопросам местного значения и в связи с выполнением отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Муниципальные правовые акты образуют систему, включающую: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); акты представительного органа местного самоуправления; акты главы муниципального образования, руководителя местной администрации; акты других органов и должностных лиц местного самоуправления. Установив такую систему правовых актов, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил фактически сложившуюся мозаику муниципальных источников, ее иерархию. Единственным спорным положением, по нашему мнению, является отнесение актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан) к документам высшей юридической силы наравне с уставом муниципального образования. Таким образом, законодатель исходит из равнозначности нормативных предписаний устава и решений, явившихся результатом местного референдума. Между тем большинство авторов склонны думать, что высшей силой обладают исключительно уставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный, всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местного самоуправления. Реже, но все-таки встречается точка зрения, согласно которой решения референдума превосходят по своей юридической силе уставные нормы.

Возможность издания органами местного самоуправления правовых актов есть существеннейший признак местной публичной власти. Акты местного самоуправления обязательны для исполнения. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности. Территорией распространения этих актов являются муниципальные образования. Они могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местной власти, их принявшими, а также судом. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. впервые установил, что акты местного самоуправления вправе отменять уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но только в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Кратко охарактеризуем систему муниципальных правовых актов.

Доминирующее положение в этой системе выполняет устав муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. определяет его как правовой акт высшей юридической силы по отношению к иным муниципальным правовым актам. Учитывая это обстоятельство, данный Закон подробно регламентирует порядок его разработки и принятия, содержание устава, способы участия граждан в его обсуждении. К новеллам отнесено то, что уставы теперь принимаются представительными органами местного самоуправления. Исключения составляют сельские поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В таких случаях уставы принимаются на сходе граждан (п. 3 ст. 44). Определено, что уставы принимаются большинством в две трети от уставной численности депутатов представительного органа местного самоуправления. Устраняя в основном граждан из процесса принятия устава, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. одновременно усиливает участие в обсуждении проекта устава муниципального образования. Последний должен быть опубликован с одновременным обнародованием порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия населения в его обсуждении. Сохраняются требования относительно необходимости государственной регистрации уставов и их последующего опубликования. Надо иметь в виду, что устав муниципального образования - подзаконный акт, подверженный влиянию законодательства. Внесение изменений в федеральные законы часто вызывает потребность внесения поправок в уставы муниципальных образований. И хотя подобная работа в большей мере носит технический характер, она является обязательной для муниципальных органов.