Ответственность высшего должностного лица субъекта РФ как элемент его правового положения

С.Э. Несмеянова выделяет следующие общие признаки конституционно-правовой ответственности. Во-первых, ответственность наступает только в случаях, специально предусмотренных нормами права. Во-вторых, применение мер ответственности возможно за нарушение правовых норм. В-третьих, конституционная ответственность конкретизируется в актах компетентных органов. В-четвертых, ответственность связана с мерами государственного принуждения.9

Также, общим признаком конституционно-правовой и юридической ответственности является наличие причинной связи между действиями конкретного субъекта конституционного правонарушения и наступившими вредными последствиями.

Еще одним общим признаком является законность применения мер конституционной ответственности. Применительно к конституционно-правовой ответственности законность можно обозначить как возможность привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности только в случаях, прямо предусмотренных в законодательстве.

Вместе с тем, конституционно-правовой ответственности присущ ряд специфических признаков. С.Э. Несмеянова выделяет следующие специфические признаки:

1. Основанием для применения  мер конституционной ответственности  является конституционное правонарушение, которое может выражаться в  совершении конкретных противоправных  деяний. В отличие от иных видов  ответственности, конституционная  может применяться и тогда, когда  совершенные деяния не привели к результатам, сформулированным в конституционном законодательстве. Таким образом, фактическим основанием для наступления конституционной ответственности является нарушение конституционных норм.

2. К конституционной ответственности  привлекают не только органы, которым такое право предоставлено  конституционным законодательством, но и отдельные граждане.

3. Конституционным законодательством  предусмотрен особый, более сложный, порядок привлечения к конституционной ответственности10.

Данный список можно бы дополнить еще двумя специфическими чертами конституционно-правовой ответственности.

Во-первых, субъектами конституционно-правовой ответственности являются лишь те субъекты права, которые обладают конституционными правами и те, которые несут конституционные обязанности. Ими являются: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения, граждане Российской Федерации, государство в целом, субъекты Федерации.

Причем конституционно-правовая ответственность коллективных субъектов наступает для коллективного субъекта в целом, а не для его отдельных членов или руководителей. Однако, индивидуальные субъекты могут нести личную ответственность за свои противоправные деяния, связанные с виной коллективного субъекта.

Во-вторых, это применение специфических видов мер конституционно-правовой ответственности.

Неотъемлемым атрибутом конституционно-правовой ответственности является конституционно-правовая санкция.

В.А. Виноградов считает, что конституционно-правовая санкция - это определенная нормами конституционного права мера государственного воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы, и которая содержит его итоговую оценку.11

В.О. Лучин понимает под конституционными санкциями установленные основным законом меры государственного принуждения (правовые лишения, обременения, правовой урон), применяемые в случае конституционного правонарушения (деликта) и содержащие его итоговую правовую оценку.

М.П. Авдеенкова определяет конституционно-правовые санкции как предусмотренные федеральным законом меры государственного принуждения, влекущие наступление неблагоприятных последствий морального и материального характера для правонарушителя за совершение им конституционно-правового деликта.

Н.М. Колосова считает, что конституционно-правовые санкции представляют собой возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами.12

Следует отметить, что конституционная санкция - это мера воздействия, но не возможность наступления негативных последствий, поскольку возможность наступления последствий более близка к самому понятию ответственности, а санкция за совершенное правонарушение предполагает определенность.13

Т.Д. Зражевская выделяет следующие меры конституционно-правовой ответственности:

1) отрешение Президента от должности;

2) отставка Правительства в целом  или отдельных его членов;

3) временное отстранение назначаемых  Федеральным Собранием Российской  Федерации должностных лиц от  должности по Указу Президента  Российской Федерации до принятия  решения палатой Федерального  Собрания;

4) лишение полномочий депутата, выборного должностного лица; запрет  занимать определенные должности;

5) отмена решения о приеме  в гражданство;

6) лишение государственных наград  и почетных званий;

7) лишение активного и пассивного  избирательного права (по приговору суда). 14

А.А. Кондрашев дополняет этот список следующими мерами:

1) отстранение от должности высшего  должностного лица - главы исполнительной  власти субъекта;

2) роспуск высшего органа законодательной  власти субъекта;

3) временное перераспределение  предметов ведения и полномочий  в пользу органов власти Федерации;

4) изменение статуса субъекта  Российской Федерации;

5) назначение специального федерального  представителя для управления  субъектом;

6) ввод специальных подразделений на территорию субъекта.15

Кроме названных выше, Е.И. Колюшин к мерам конституционной ответственности относит:

1) меры, принимаемые Конституционным  Судом Российской Федерации;

2) приостановление Президентом  Российской Федерации действия  акта органа исполнительной власти  субъекта Федерации;

3) отмену Президентом Российской  Федерации постановлений и распоряжений  Правительства РФ;

4) роспуск Государственной Думы;

5) отказ в заверении списков  кандидатов, вынесение предупреждения  кандидату, избирательному объединению, отказ в регистрации кандидата (списка), отмену регистрации кандидата (списка);

6) признание выборов недействительными по решению суда.16

М.Н. Карасев предлагает такую меру конституционно-правовой ответственности как временное отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.17

Таким образом, конституционно-правовую ответственность можно определить как вид юридической ответственности, имеющей политический характер, которая наступает в случае нарушения конституционных норм, выражается в применении к виновному субъекту конституционно-правовых санкций.

 2.2 Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Федерации

должностной лицо ответственность статус

В целом в зависимости от того, кто является «первым лицом» субъекта и как он получает власть, выделено несколько моделей: американская, европейская, канадо-австралийская, индо-пакистанская, монархическая, смешанная модели ответственности высших должностных лиц. В федеративных государствах одним из субъектов конституционно-правовой ответственности является глава субъекта федерации. Система ответственности высших должностных лиц субъектов федерации выстраивается под модель федеративных отношений, здесь имеет место влияние цивилизационных факторов, проявляющихся как в законодательстве, так и в правоприменительной практике.

На протяжении с 1991 по 1999 года единого правового регулирования данного вопроса в России не существовало. Отдельно регламентировалась конституционно-правовая ответственность глав республик в составе Российской Федерации и высших должностных лиц других субъектов РФ.

В республиках - субъектах РФ в течение указанного периода происходил процесс постепенной трансформации от модернизированной советской к президентской модели. В связи с этим  получила закрепление во всех республиканских конституциях возможность отрешения главы республики от должности республиканской легислатурой.

В субъектах Российской Федерации, не являвшихся республиками, процесс становления конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц носил более сложный характер. Созданная в 1992 г. оригинальная модель ответственности оказалась полностью разрушенной в конце 1993 г. благодаря ряду указов Президента РФ. Становление новой модели проходило под влиянием федеральной Конституции 1993 г., опыта республик в составе РФ и правовых положений Конституционного суда РФ. В результате произошло постепенное сближение власти в различных субъектах РФ и механизмов ответственности высших должностных лиц.

В 1999-2000 гг. федеральный законодатель установил три механизма ответственности высших должностных лиц субъектов РФ: отрешение от должности законодательным органом власти субъекта РФ, отзыв избирателями и отрешение от должности Президентом РФ. В первоначальной редакции решение представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ влекло за собой его немедленную отставку и отставку возглавляемого им органа исполнительной власти, но с 2004 г. решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта теперь не является окончательным и направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности.

Таким образом, право окончательного решения было передано Президенту РФ, но одновременно были значительно расширены основания для выражения недоверия. В 2003 г. был создан новый институт временного изъятия полномочий у органов власти субъектов РФ.

Сегодня можно говорить о двойственности природы конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации. Как известно, в 2004г. был изменен порядок избрания глав субъектов, а фактически отменены прямые выборы главы субъекта, замененные процедурой «наделения полномочиями законодательным органом по инициативе Президента России». Главным содержанием конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признано руководство исполнительной властью субъекта.

Конституционный суд в своем Постановлении от РФ от 21.12.2005 №13-П отметил, что, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта РФ одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта РФ исполнения на территории этого субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. 18

Таким образом, Конституционный суд РФ определил двойственную природу конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - как главы исполнительной власти субъекта и как звена в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом. Именно эта новая юридическая конструкция позволила обосновать возможность для Президента РФ наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Этот порядок предусматривает, что в процедуре наделения полномочиями участвуют и Российская Федерация и субъект Российской Федерации - в лице, соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на эту должность, и представительного органа государственной власти субъекта РФ, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом кандидатуры.

Основаниями конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации являются следующие обстоятельства, зафиксированные в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и других нормативно-правовых актах.

1. Глава субъекта федерации  в течение месяца со дня  вынесения Президентом РФ предупреждения  не принял в пределах своих  полномочий мер по устранению  причин, послуживших основанием  для вынесения ему предупреждения. В свою очередь, такими основаниями  являются:

- издание главой субъекта  Российской Федерации нормативного  правового акта, противоречащего  Конституции РФ, федеральным конституционным  законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены  соответствующим судом, а высшее  должностное лицо субъекта РФ  в течение двух месяцев со  дня вступления в силу решения  суда либо в течение иного  предусмотренного решением суда  срока не приняло в пределах  своих полномочий мер по исполнению  решения суда,