Поняття та ознаки територіальної громади

1. Поняття та ознаки територіальної громади.

   Поняття територіальної громади є порівняно новим та малодослідженим для юридичної науки України. Разом із тим, у західній соціологічній і правовій доктрині дослідженню місцевих співтовариств приділялася серйозна увага, що пояснювалося, насамперед, функціонуванням у капіталістичних державах системи місцевого самоврядування і зростанням ролі локальної демократії в європейських інтеграційних процесах. Уже в 1955 році, вивчивши 94 визначення територіальних співдружностей, Дж. Хіллер дійшов висновку, що, незважаючи на наявні розбіжності, в більшості з них найважливішими є такі ознаки: соціальна взаємодія, територія і загальний зв'язок. З цього часу були сформульовані десятки інших визначень і ознак територіальних співтовариств.

   Дефініція «територіальна громада» як у працях вітчизняних учених, так і в чинному законодавстві характеризується різними підходами та кваліфікуючими ознаками. При визначенні цих спільностей за час конституювання в Україні вітчизняний законодавець оперував різними термінами: «територіальна самоорганізація громадян», «громадяни, які проживають на території», «населення адміністративно-територіальних одиниць»,»територіальний колектив громадян».

   Чинна Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» вводять категорію «територіальна громада», під якою розуміють сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

   Виходячи з цього, соціально-правова конструкція такого багатоаспектного явища насамперед містить у собі поняття населення як спільноти жителів, об'єднаних спільною діяльністю, інтересами та цілями щодо задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем мешкання, відпочинком, навчанням, спілкуванням. Тобто передбачається відповідна «стійкість», «цілісність» місцевої спільноти, що об'єднується та характеризується системними зв'язками.

   Тому,конструюючи її теоретичну модель, слід мати на увазі, що територіальна громада – це складна «кумулятивна» форма суспільної організації, сукупність людей(місцевих жителів), асоційованих на публічних засадах у межах певної території та об'єднана різноплановими ознаками системного характеру (зокрема, демографічний і територіальний зв'язок, правовий і політичний зв'язок, майновий(економічний) і професійний зв'язок, мовний і релігійний(соціально-культурний) зв'язок тощо). Це об'єднання, яке не виключає право людини на індивідуальність, окреме житло та дозвілля, консолідує зусилля багатьох для досягнення бажаного всіма результату. Іншими словами, відбувається реалізація приватних цілей у публічно-правовій формі.

   Важливою особливістю місцевого самоврядування є реалізація місцевих інтересів. У межах територіальних громад місцеві інтереси переважають над глобальними, відомчими та вузькопрофесійними. Ефект від такого об'єднання сильніший, ніж від механічного поєднання зусиль роз'єднаних індивідів, оскільки в рамках такої спільноти відбувається не тільки поєднання спільних зусиль в єдине ціле, а й спеціалізація окремих її членів для виконання професійних функцій, починаючи від господарських і завершуючи управлінськими. Інтеграція людей у територіальну громаду з метою спілкування, виховання, виробництва тощо має природний характер, відбувається на добровільній, свідомій основі, із врахуванням уявлень, побажань, мотивів, прагнень кожної людини або більшості людей.

   Ознакою територіальної громади є соціально-демографічна взаємодія, тобто сусідські відносини, спільні правила та норми поведінки, відчуття належності та співпричетності до подій у громаді, психологічна ідентифікація інтересів людини з інтересами спільноти, єдиними морально-етичними цінностями. Лише подібне соціальне сполучення у верствах населення дає можливість зрозуміти таку соціальну кумуляцію, а звідси і соціальну спрямованість, зміст муніципальної діяльності територіальних громад.

   І.В. Видрін у цьому контексті розглядає територіальний колектив як «соціальну спільність, яка складається в кордонах спільного мешкання громадян, має своєю основою громадсько необхідну, соціально зумовлену діяльність, яка здійснюється групою людей, об'єднаних спільними інтересами в політичній, соціально-економічній та культурно-побутовій сферах життя», це «об'єднання людей за місцем проживання з багатьма формальними, безособистими і неформальними, особисто забарвленими зв'язками між ними». При цьому, оперуючи такими категоріями, він звертає увагу на доцільність «ціннісно-емоційної сторони правового регулювання, використання її, адресуючись не тільки до свідомості, але й до почуттів людей». М.П. Орзіх розглядає територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, - «єдиний на території соціальний субстрат, який має власні інтереси», до складу якого входять «громадяни України, іноземці, особи без громадянства, що постійно мешкають або працюють на даній території, або володіють на території нерухомим майном, або сплачують місцеві податки та збори». М.О. Баймуратов пропонує розглядати територіальну громаду(місцеву спільноту) як «сукупність фізичних осіб, що постійно мешкають на відповідній території та пов'язані між собою територіально-особистими зв'язками системного характеру».

   Проаналізувавши висловлені в конституційно-правовій літературі точки зору відносно терміну «територіальна громада», можна запропонувати наступне її визначення. Територіальна громада – це первинний суб'єкт місцевого самоврядування, що складається з фізичних осіб – жителів (громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, біженців, вимушених переселенців), що постійно мешкають, працюють на території села(або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл), селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані індивідуально-територіальними зв'язками системного характеру.

   В цьому визначенні відображена переважно аксіологічна та соціально-політична природа муніципальної влади. Таке трактування поняття територіальної громади дає змогу не лише вийти за рамки правового підходу, що забезпечує великі можливості для розкриття та розуміння природи муніципальної влади, ай сформулювати основні ознаки таких соціальних спільностей. Подібна теоретико-правова деталізація містить у собі ціннісну характеристику муніципальної влади як складного, багатогранного соціального та правового явища, її місце та значення в громадському та конституційному механізмі, орієнтує на забезпечення поточної управлінської взаємодії, на регулювання зовнішніх сторін місцевого самоврядування.

   Слід зазначити, що більшість авторів уникають характеристики основних ознак територіальної громади. У вітчизняній літературі, на жаль, знаходимо лише поодинокі праці, в яких би комплексно висвітлювати це питання. Здебільшого ці проблеми розглядалися зарубіжними науковцями. Так, наводячи приклади процвітаючих місцевих ком'юніті в Італії, Р. Патнем акцентує уваги на таких характеристиках: активне залучення громадян у процес вирішення громадських проблем; довіра одне одному, аби діяти без упередженості та підкорятися виключно закону; горизонтальна, а не ієрархічна організованість соціальних та політичних мереж. Саме соціальний капітал, втілений у нормах та мережах громадської участі, і є домінантною передумовою економічного процвітання, так само як і ефективного самоврядування.

   Комплексний, системний підхід до визначення поняття та ознак громади, комуни, місцевого співтовариства чи територіального колективу застосовано колективом авторів під керівництвом Д. Барнса, які розглядали кілька концептуальних підходів до розуміння категорії «громада», «комуна». Відмінності між ними класифікуються за п'ятьма категоріями. Перша – визначає громаду(комуну) як історично утворену спільноту людей, що характеризується спільністю традицій, культури, належністю до комуни. Таким чином, своєрідної легітимності вона набуває завдяки історичному минулому. Друга категорія розглядає комуну як сукупність соціальних взаємодій. Прикладами таких взаємодій слугують родинні стосунки, проживання на одній території, належність до певної соціальної групи, зв'язки соціального захисту та підтримки. Отже, правових ознак комуна набуває через соціологічну традиційність спільного існування людей. Третя категорія визначає комуну як спільного, колективного споживача. Тобто акцентується увага на первісності економічного виміру. Четверта категорія базується на прерогативі виробництва та забезпечення громадських послуг. Тут здебільшого йдеться про владні повноваження територіальної громади на участь інституцій місцевого громадянського суспільства в життєзабезпеченні людей. Такий підхід легітимується певною мірою технологією надання послуг. Відповідно до п'ятої категорії комуна характеризується своєю здатністю впливати на місцеве суспільне життя, своєю владою репрезентувати місцеве населення, а також наділяти його певними повноваженнями. Йдеться передусім про безпосередні та опосередковані, формальні та неформальні шляхи здійснення політичної волі, громадських дій. Ця категорія більшою мірою визначає комуну як суспільного актора.

   Аналіз зарубіжної спеціальної літератури дає змогу виділити принаймні п'ять підходів до вивчення спільнот. Так, якісний підхід описує спільноту як місце. Розглядаються, наприклад, питання якості життя, соціальний мікроклімат. Екологічний підхід передбачає вивчення спільноти як певної спільності у природно-географічному просторі. Етнографічний підхід передбачає вивчення спільноти як певного способу життя, при цьому акцент робиться на описуванні загальних культурних характеристик, культурного простору, а не тільки демографічних, економічних або географічних параметрів. Соціологічний підхід розглядає спільноту як соціальну систему та описує соціальні відносини, типові для певних груп та більш великих соціальних утворень як усередині спільноти, так і у відносинах із зовнішнім середовищем. Економічний підхід вивчає взаємозв'язки різних секторів економіки, домогосподарств і підприємств, описує професійний склад населення та робочі місця, розглядає джерела, розподіл та динаміку доходів, вивчає ресурси, які має спільнота.

   Сутнісні характеристики місцевого співтовариства, на думку І.І. Мелєхіної, можуть бути представлені сукупністю наступних ознак: 1)прив'язаність місцевого співтовариства до території природного проживання людей, чим детерміновано первинність самовизначення з наступним оформленням юридичного статусу; 2)членство в місцевому співтоваристві, яке засноване на спільності інтересів, що характеризує місцеве співтовариство як соціальну спільність; 3)самоврядність місцевих співтовариств, яка є формоутворюючою основою владо відносин;4)здатність місцевого співтовариства до структурування та утворення внутрішньо організаційних управляючих структур;5)соціальне функціонування на базі колективних форм діяльності для життєзабезпечення спільних інтересів;6)впорядкованість відносин у місцевому співтоваристві на основі правових та інших соціальних норм, яка дає змогу визначити їх як суб'єктів права, здатність бути суб'єктом комплексних правовідносин; 7)обумовленість діяльності місцевих співтовариств не лише індивідуалізуючи ми, а й об'єднуючими факторами, стійкістю інтересів, зв'язків і форм соціальної практики; 8)первинність місцевих співтовариств у відношенні до об'єднань, які формуються націями, народом, державними структурами, що забезпечує діалектичний зв'язок з громадянським суспільством і державою;9)здійснення членами місцевого співтовариства своєї психологічної ідентифікації з ним.

   Професор М.О. Баймуратов, аналізуючи вітчизняне законодавство про місцеве самоврядування, виділяє такі характерні ознаки територіальних громад:1)територіальна,яка пов'язується з «дислокацією» місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста, як територіальної основи муніципальної демократії;2)інтегративна, за якою територіальна громада виникає на основі об'єднання всіє жителів, які мешкають на певній території, незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави;3)інтелектуальна, зумовлена наявністю у жителів спільних інтересів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв'язків;4)майнова, яка випливає з права цих спільностей мати спільну комунальну власність;5)фіскальна,зумовлена тим, що члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів.

   Хоча ці ознаки, на його думку, в сукупності створюють системні зв'язки територіально-особистісного характеру та окреслюють структурно-функціональний характер територіального колективу, але все-таки дають лише його зовнішній атрибутивний опис, не розкриваючи його специфіки як особливої, порівняно невеликої соціальної спільності локально-територіального функціонування з властивими їй демографічними, організаційними, економічними, соціально-психологічними, географічними та іншими особливостями.

   Так, відповідно до чинного законодавства, враховуючи історичний досвід становлення місцевого самоврядування та розвитку сучасного муніципалізму, місцеве самоврядування оптимально може здійснюватися за умови врахування місцевих особливостей і традицій. Зокрема, відповідно до статті 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Також у статті 22 цього закону встановлюється, що територіальні громади сіл, селищ, міст можуть мати власну символіку, яка відображає їх історичні, культурні, соціально-економічні та інші місцеві особливості і традиції. Традиції конкретної територіальної громади включають в себе наступні взаємопов'язані рівні: світоглядний, який символізує та виражає соціальну близькість, ідентичність співтовариства та особистості; теоретико-концептуальний, який визначає місцеві традиції політико-правового мислення, специфіку теоретичного осмислення юри дико-політичних явищ і процесів, що відбуваються в співтоваристві; соціально-духовний, який легітимує, обґрунтовує соціальне й духовно-моральне значення існуючих інститутів; практичний – який соціалізує певні цінності, норми, моделі взаємовідносин.

   На думку О.І. Березіна, традиційність – це якісна характеристика соціуму, яка відображає етнополітичні, геоюридичні та духовно-моральні процеси відтворення найуспішніших, які пройшли історичну апробацію форм, технологій та способів організації співіснування індивідів у конкретному життєвому просторі. Позитивний життєвий досвід, вироблений конкретною соціальною спільністю, її правосвідомістю, згуртовує індивідів, організує їх взаємодію, дає змогу відносно однаково інтерпретувати різноманіття політико-правових та соціально-культурних явищ і процесів, безконфліктно узгоджувати різновекторні суспільні інтереси та потреби щодо.

   У контексті аналізу сутнісних, змістовних та формальних характеристик територіальних громад як первинних суб'єктів муніципальної влади можна виділити наступні критерії, які розкривають сутність традиційності, відмічаючи при цьому, що: традиційність базується на історичній об'єктивності, тобто на історико-культурній обумовленості політико-правових явищ, технологій та процесів;ядром традиційності у місцевому самоврядуванні є відносно стійкий комплекс базисних місцевих світоглядних установок, систем оцінки політико-правової дійсності, конкретних місцевих потреб та інтересів;сам сенс традиційного життя людини досягається не через апріорні, універсальні схеми історичного розвитку, а за допомогою знання, носієм якого виступає місцеве співтовариство;традиційними можуть бути не тільки способи дії, форми організації, оцінки, моделі відносин, технології, а й життєві ситуації, способи мислення та сприйняття оточуючої дійсності, які стали звичними для даної територіальної громади;традиційність не виключає,а навпаки, передбачає інноваційну діяльність територіальної громади – пошук нових способів організації задоволення соціально-політичних потреб та інтересів, які не руйнують, а доповнюють традиційну організацію соціуму;традиційність у місцевому самоврядуванні – це якість суспільства, яка забезпечує фактор взаєморозуміння та об'єднання людей різних поколінь, статей, класів та інших соціальних груп, професій тощо, та передбачає первинність культурних форм юри дико-політичної організації життєдіяльності, інституціональною основою якої на певному етапі еволюції територіальної громади є муніципальна влада.