Проблемы местного самоуправления в России

Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Ведомственная классификация расходов местных бюджетов -ведомственная классификация расходов местных бюджетов является группировкой расходов местных бюджетов и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств местных бюджетов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Перечень главных распорядителей средств местных бюджетов утверждается органом местного самоуправления.

Доходы местных бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.

К налоговым доходам  относятся предусмотренные налоговым  законодательством Российской Федерации  федеральные, региональные и местные  налоги и сборы, а также пени и  штрафы.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в местный бюджет полностью учитывается в доходах местного бюджета.

К неналоговым доходам  относятся:

• доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; иные неналоговые доходы.

В Российской Федерации  устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные  налоги и сборы, налоги и сборы  субъектов Российской Федерации (региональные налоги и сборы) и местные налоги и сборы.

Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

Местные налоги и сборы  в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются  и вводятся в действие законами указанных  субъектов Российской Федерации.

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных  правовых актах определяются следующие  элементы налогообложения: налоговые  ставки в пределах, установленных  Налоговым кодексом Российской Федерации, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации. ⁶

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации. 

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми согласно с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество  во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим  лицам, органам государственной  власти Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия  приватизации муниципального имущества  определяются нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные  предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных  районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, в целях выравнивания исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) финансовых возможностей органов местного самоуправления для осуществления своих полномочий по решению вопросов местного значения.

Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных  районов (городских округов) распределяются исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), а также из численности жителей муниципальных районов (городских округов).

Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных  районов (городских округов) распределяются между муниципальными районами (городскими округами) субъекта Российской Федерации, в которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности бюджета муниципального района (городского округа) не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), определенный в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам муниципальных районов (городских округов) согласно методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Общие требования к порядку определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (бюджетов городских округов) и методике распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

При определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (бюджетов городских  округов) не допускается использование  показателей фактических доходов  и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных муниципальных районов (городских округов).

Распределение дотаций  из региональных фондов финансовой поддержки  муниципальных районов (городских  округов) утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В случаях и порядке, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, часть дотаций  из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) может предоставляться каждому муниципальному району (городскому округу) субъекта Российской Федерации в расчете на одного жителя.

В случаях и порядке, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации может быть установлен различный порядок расчета указанной части дотаций.⁷

2.3 Структура  органов местного самоуправления России

Структура органов местного самоуправления в России закреплена в Федеральном законе № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В структуре органов  местного самоуправления выделяют обязательные органы местного самоуправления, существующие в каждом муниципальном образовании  и необязательные органы местного самоуправления.

К обязательным органам  местного самоуправления относят главу  муниципального образования, представительный орган муниципального образования  и местную администрацию. У каждого  из этих органов местного самоуправления есть правовой статус и полномочия, прописанные в федеральном законе.

Анализ структуры органов  местного самоуправления необходимо проводить, рассматривая существующие модели организации  местного самоуправления.

Каждый регион РФ, имеет  право выбрать несколько моделей  построения структуры органов местного самоуправления, опираясь на существующие варианты, предусмотренные законом. Как правило, эти варианты зависят от типа муниципальных образований, к которым в России относят городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Первая модель представляет структуру органов местного самоуправления в сельских поселениях.

При этой модель жители муниципального образования в обязательном порядке  избирают представительный орган муниципального образования - собрание представителей. Количество депутатов представительного органа зависит от численности жителей муниципалитета. В поселениях число депутатов обычно составляет - 7 человек, если численность жителей менее 1000 человек, или 10 человек, если численность населения от 1000 до 10000 человек. Депутаты работают на непостоянной основе.⁸

Глава муниципального образования  в сельских поселениях избирается либо на муниципальных выборах, либо из числа  депутатов представительного органа муниципального образования. Он самостоятельно формирует и возглавляет местную администрацию и представительный орган. Таким образом, в сельских поселениях у главы поселения сосредоточенны все наиболее важные властные полномочия местного уровня.

При этой модели основная роль в управлении муниципальным образованием отводится главе муниципального образования (в районах - это глава района, в городских округах - мэр либо глава городского округа). Он избирается на муниципальных выборах на срок от 2-х до 5-ти лет (срок закреплен в уставе муниципального образования). После избрания глава муниципального образования формирует и возглавляет местную администрацию - исполнительный орган муниципального образования. Представительный орган муниципального образования - собрание представителей в районах и поселениях и городская дума в городских округах избирается на муниципальных выборах также сроком на 2-5 лет. В зависимости от численности жителей муниципального образования количество депутатов варьируется от 15 до 35, при этом только одна десятая из них работает на постоянной, освобожденной основе. Председателем представительного органа является один из депутатов.

Третья модель структуры  органов местного самоуправления основа на западной модели привлечения к  управлению муниципальными корпорациями специально обученных людей.

На прямых выборах  избираются представительный орган  муниципального образования и глава  муниципального образования. Председателем  представительного орган становится глава муниципального образования. Глава местной администрации назначается на должность на основе конкурса. Конкурсная комиссия формируется представительным органом муниципального образования в составе 5-7 человек из числа экспертов органов власти и местного самоуправления и независимых экспертов. По решению комиссии представительный орган муниципального образования заключает контракт с главой местной администрации (на срок его полномочий) и назначает его на должность. В этой модели так называемый "сити-менеджер" имеет значительные полномочия по управлению муниципалитетом, но все равно его деятельность координирует глава муниципалитета.