Процесс муниципального управления и его составляющие

Ш Построение “древа” целей муниципального управления на базе и с учетом их иерархии является непростой процедурой, причем применительно как муниципальному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Необходимо четкое выделение главной (стратегической) цели, ради достижения которой и создаются органы местного самоуправления, а затем произвести “разветвление” этих целей по всем другим их видам. Важное значение имеет согласование целей так, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, чтобы они работали друг на друга и, реализация одной цели становилась источником для другой. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в муниципальном управлении. И, конечно, первостепенная проблема заключается в достижении адекватности целей муниципального управления потребностям и интересам населения, а также тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами.

К целям муниципального управления, как и ко всем прочим, предъявляются определенные требования:

Ш “достижимость и реалистичность;

Ш понятность исполнителям;

Ш качественную и (возможно) количественную описанность;

Ш мотивирующую силу;

Ш взаимную совместимость;

Ш возможность проверки достижения и корректировки”; [6, стр.28]

Ш “объективную обусловленность и обоснованность;

Ш социальную мотивированность;

Ш обеспеченность в ресурсном отношении;

Ш системную организованность”.[7, стр. 41]

Наличие стратегических, тактических и оперативных, главных и обеспечивающих, общих и частных, конечных и промежуточных, долго-, средне-, краткосрочных, официальных и побочных потенциально содержит в себе возможность конфликта. Особенно это касается тактических и оперативных целей, поскольку:

Ш они появляются спонтанно, изменчивы и адаптивны (т.к. изменчива сама организационная среда);

Ш их много, поэтому возможна их несовместимость;

Ш различия могут порождаться особенностями оргструктуры.

Цели необходимо согласовывать по горизонтали и по вертикали. По горизонтали: а) руководитель может установить место каждого (структурного подразделения, группы, отдельного работника) в достижение общей цели; б) может использовать эффективные мотивирующие механизмы горизонтальных связей (сквозные проекты, целевые группы, целевые комплексные программы, консультирующие и координирующие комитеты и советы и т.п.). При согласовании целей по вертикали важно учесть интересы всех заинтересованных организаций и групп (органов власти всех уровней, общественных организаций, предприятий, инвесторов, СМИ и т.д.) Соблюдение этих требований превращает цели муниципального управления в мощную движущую силу функционирования и социально-экономического развития муниципального образования. Для большинства муниципальных образований выбор целей деятельности представляет сложную проблему, требующую серьезных подходов и исследований. При выборе целей следует принимать во внимание тенденции и факторы внешней среды, такие, как общее состояние экономики в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий, могущих оказать влияние на функционирование муниципального образования. Необходимо также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости и т.п. И, наконец, необходимы тщательное изучение и оценка состояния и возможностей самого муниципального образования:

Ш его финансового и ресурсного потенциала;

Ш демографического состава населения;

Ш возможностей по сохранению и наращиванию товарооборота, производственных и сельскохозяйственных мощностей;

Ш его репутации для инвесторов (инвестиционной привлекательности);

Ш его маркетинговых возможностей;

Ш наличия и эффективного использования научно-технического потенциала новых производств, технологий, ноу-хау и др.;

Ш компетентности, как муниципальных органов, так и отдельных должностных лиц.

Цель предопределяет задачи муниципального управления в реализации интересов муниципального образования. Задача управления - желаемый результат деятельности, достигаемый за намеченный период времени и характеризующийся набором количественных и качественных данных или параметров этого результата. Достижение целей управления обеспечивается решением соответствующих комплексов задач. Можно сказать, что цель становится задачей, если указан срок ее достижения и конкретизированы количественные и качественные характеристики желаемого результата. Короче говоря, цель достигается в результате решения задач.

Распределение целей во времени и пространстве в соответствии с организационной структурой муниципальной системы образует иерархическую систему задач, последовательное и параллельное решение которых должно приводить к достижению поставленных целей. В иерархии управления задачи вышестоящего звена управления могут рассматриваться как цели нижестоящих звеньев. В муниципальном управлении можно выделить три уровня задач:

1 - стабилизация управляющих параметров  и поддержание их на заданном  уровне, контроль состояния муниципальных  объектов;

2 - управление сферами жизнедеятельности  муниципального образования с  целью обеспечения населения  услугами;

3 - оптимизация функционирования  всего муниципального образования, исходя из заданного критерия  качества функционирования с  выдачей соответствующих данных  о деятельности органов местного  самоуправления в органы государственной  власти и населению. К основным  задачам, способствующим достижению  главной цели муниципального  управления, относятся:

Ш удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);

Ш реализация социально-экономического потенциала муниципального образования;

Ш оптимальное сочетание местных и государственных интересов;

Ш распределение социальных благ гарантированных государством (минимальный государственный социальный стандарт, обеспечивают их доступность, всеобщность, адресность и т.д.);

Ш поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования (пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.);

Ш обеспечение условий для производства благ в видовом, количественном и качественном отношении превосходящих минимальный государственный социальный стандарт (МГСС).

Глава 2. Элементы процесса муниципального управления (на примере муниципального образования “Корсаковский городской округ”)

2.1 Субъект процесса муниципального управления

Субъект муниципального управления имеет сложную организационную структуру, представляет собой совокупность организационно оформленных групп людей (муниципальных служащих), соединенных соответствующими связями и управленческими отношениями. В отличие от местного самоуправления, где население выступает и как субъект и как объект в одном лице, субъект муниципального управления - органы муниципального управления (местного самоуправления). “Правовой статус органов местного самоуправления (муниципального управления) в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

б) их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены законами;

в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе административно-правовые отношения;

г) органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;

д) Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, установленные Конституцией, федеральным законами не могут быть произвольно ограничены каким-либо органом государственной власти. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами”.[8, стр.73]

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[2].

Представительные органы являются ведущими в системе всех органов местного самоуправления, ими являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты и советы, и т.п. Они избираются населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с законодательством и выражают волю всего населения муниципального образования, придавая ей, общеобязательный характер и, осуществляя, таким образом, муниципальную власть (которую реализуют в пределах своих полномочий и другие органы местного самоуправления).

“Главный признак представительного органа состоит в том, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное сообщество и уполномочен этим сообществом на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности”.[4, стр. 24] Численный состав представительного органа местного самоуправления регулируется законодательством субъекта федерации и определяется уставом муниципального образования. Структурно, представительный орган состоит из:

Ш председателя;

Ш заместителя (ей) председателя;

Ш комитетов и комиссий (постоянных и временных).

Пример: “Представительным органом Муниципального образования “Корсаковский городской округ” является Собрание Корсаковского городского округа (далее- Собрание). Избирается Собрание на муниципальных выборах населением Корсаковского городского округа на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года и состоит из 20 депутатов. Выборы депутатов проводятся с применением смешанной избирательной системы - 10 депутатов избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов; 10 депутатов - по мажоритарной избирательной системе по пяти двухмандатным округам.

Структура Собрания выглядит следующим образом:

Ш председатель Собрания;

Ш заместитель председателя Собрания;

Ш постоянные комиссии по вопросам, отнесенным к компетенции Собрания;

Ш Совет Собрания (является координационным и совещательным органом);

Ш отдел обеспечения деятельности Собрания (работники отдела обеспечения деятельности Собрания являются муниципальными служащими. Данный отдел не является органом местного самоуправления и не обладает правами юридического лица).”[3].

Представительный орган принимает решения коллегиально, в соответствии со своим регламентом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено главное должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Главное должностное лицо муниципального образования может избираться населением, на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо избираться представительным органом из своего состава, либо наниматься представительным органом на контрактной основе. Главное должностное лицо муниципального образования:

Ш наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования;

Ш осуществляет оперативно-распорядительные функции, представляет муниципальное образование, руководит исполнительным органом;

Ш подотчетно как населению, так и представительному органу, свою деятельность осуществляет на принципах единоначалия, ответственности и законности.

Пример: “Главой Корсаковского городского округа является мэр Корсаковского городского округа (в настоящее время - Мудрова Лада Борисовна, по результатам выборов вступила в должность главы муниципального образования Корсаковского района 14 июня 2008 года.). Он является высшим должностным лицом Корсаковского городского округа, наделяется Уставом МО “Корсаковский городской округ” (далее- Уставом) собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Возглавляет администрацию Корсаковского городского округа.”[3].

Исполнительный орган местного самоуправления является неотъемлемой частью системы органов муниципального управления. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, по выполнению законов и решений представительных органов местного самоуправления. В системе местного самоуправления, как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы являются звеном цепи, обеспечивающим выполнение принятых решений.

В Конституции нет прямого упоминания об исполнительных органах, но это не означает, что их не должно быть. В федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, они также не упоминаются, но в нормативных актах субъектов федерации они не только освещаются, но и наделены значительными полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению части государственных функций (более детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных образований). Исполнительные органы местного самоуправления в основном именуются администрацией.

Исполнительный орган состоит из главы администрации, его заместителей, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах своей компетенции. Это могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения, в зависимости от размеров муниципального образования. Деятельность создаваемых структурных подразделений регламентируется положениями. Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности исполнительных органов образуется аппарат местной администрации.

Пример: “Исполнительным органом Корсаковского городского округа является администрация Корсаковского городского округа (далее- администрация), которой руководит мэр Корсаковского городского округа на принципах единоначалия. Администрация формируется главой Корсаковского городского округа и по его представлению утверждается Собранием.