Профессиональная подготовка муниципальных служащих: проблемы и пути решения

          Особое значение в развитии местного самоуправления и низшего управленческого звена имели реформы Александра II. В дореволюционной России второй половины XIX в. в результате реформ Александра II служащие земских и городских органов самоуправления не являлись государственными. В дальнейшем в ходе контрреформ Александра III  в основу была положена государственная теория. В соответствии с ней местное самоуправление определялось как система децентрализованного государственного управления. При Николае II органы управления на местах по-прежнему оставались одним из элементов государственной системы управления.

          В советский период идея местного самоуправления, предполагающая децентрализованную власть и независимость органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами страны, являющейся по своей природе централизованным государством. В связи с этим муниципальная служба как самостоятельный социально-правовой институт не существовала, а была органично встроена в иерархию государственной управленческой системы. К служащим местных Советов предъявлялись такие же требования, как и к чиновникам регионального и федерального уровней.

          Конституция РФ 1993 г. законодательно закрепила самостоятельность местного самоуправления и установила, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. На новом этапе развития российской государственности муниципальная служба формируется как особая система организации публичной власти на местах со своими принципами, формами и методами. В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба проходит новый этап реформирования и совершенствования.⁴

                1.2 Понятие и признаки муниципальной службы

          Статьей 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы⁵.

          Муниципальная служба основана на принципах:

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее происхождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4. Стабильность муниципальной службы;
5. Доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7. Единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10. Внепартийность муниципальной службы.

          Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия.

          1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, так как муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти. У них единый источник - власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.

          2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет функцию гарантии самостоятельности местного самоуправления.⁶

          Во-вторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

          Муниципальная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели муниципальной службы обусловлены характером задач муниципального образования, связанных с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности.

            Таким образом, муниципальная служба как профессиональная деятельность и как правовой институт имеет ряд особенностей.

                    1.3 Задачи и функции муниципальной службы

          Основными задачами муниципальной службы являются:⁷

          а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

          б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

          в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

          г) защита прав и законных интересов муниципального образования.

          Если говорить о функциях муниципальной службы, то нужно отметить, что  исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего, это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета. Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью. Не менее важная функция – это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями. Наконец, одна из важнейших функций: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Следует отметить, что сходства государственной и муниципальной службы есть, а отличия заключаются лишь в уровне осуществления публичной власти  и некоторые другие особенностях⁸.

          Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

          Каждый институт муниципальной службы, выполняет наряду с общими, также и специфические функции. Например, для института аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит, прежде всего, в том, чтобы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

        1.4 Правовое регулирование муниципальной службы РФ

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от того, насколько  слаженно и профессионально работает управленческий аппарат. В достижении этой задачи первостепенное значение имеет надлежащее правовое регулирование  муниципальной службы, четкое определение  правового статуса муниципального служащего. Необходимость такого специального регулирования обусловлена организационным  обособлением местного самоуправления при осуществлении публичной  власти, а также особенностями  труда муниципальных служащих по сравнению с собственно трудовыми  отношениями.⁹

          Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 2 марта 2007 г №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

          Специальная регламентации института муниципальной службы осуществляется Федеральным законом «О муниципальной службе в РФ». В нем регламентируются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципального служащего.

          Особое значение имеет закрепление в Федеральном законе №25 – ФЗ принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.¹⁰

          Законодательство субъектов Российской Федерации о муниципальной службе устанавливает права и обязанности, виды поощрений и ответственности, гарантии для лиц, занимающих должности муниципальной службы, квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы, а также порядок проведения аттестации муниципальных служащих. Законодательство предусматривает формирование органов управления муниципальной службой, включая создание специальных подразделений в органах управления государственной службой субъекта Федерации.

          Специализация правового регулирования муниципальной службы главным образом осуществляется путем установления самого понятия «муниципальная служба», а также определения особого круга субъектов – муниципальных служащих. Кроме того, особенности проявляются также в целях, задачах и функциях муниципальной службы, основой которой является решение вопросов местного значения, что предполагает специфику правового статуса муниципальных служащих как субъектов, исполняющих соответствующие полномочия, которые в свою очередь проявляются через права и обязанности муниципального служащего.

          Таким образом, проведя анализ истории становления института муниципальной службы, выделив характерные признаки и черты современного понятия «муниципальной службы» можно сделать вывод, что муниципальная служба неразрывно связана с деятельностью органов местного самоуправления и соответственно ее основными задачами становятся:¹¹

1. обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
2. обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
3. защита прав и законных интересов муниципального образования.

          Правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ обеспечивает эффективное функционирование местного самоуправление, способствует слаженной и профессиональной работе управленческого аппарата.  Для того, чтобы определить специфику института муниципальной службы, необходимо раскрыть правовое положение муниципальных служащих.

           Глава 2. Правовой статус муниципального служащего

           2.1 Должность муниципальной службы: понятие, виды

          Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность¹².

          Должность муниципальной службы – это штатная должность муниципальных органов с установленным кругом обязанностей, денежным содержанием и ответственностью за выполнение этих обязанностей. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается главой муниципального образования в соответствии со структурой, закрепленной в Уставе муниципального образования.