Система органов государственной и муниципальной власти

Система органов государственной и муниципальной власти

1. Основные определения

1. Государственный и муниципальный заказ.

С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных закупок и государственного заказа. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции надо было переключаться на приобретение товаров в рыночной среде.

У государственного чиновника по сути дела практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса закупок этот сектор государственной деятельности нередко становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.

Мировая практика выработала достаточно надежный аппарат решения задачи оптимизации государственных закупок и борьбы с коррупцией — законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов). Необходимо, чтобы государственный чиновник был жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров и услуг.

В России в конце 90-х годов также был принят ряд законов и руководящих документов, регулирующих механизм государственных закупок, в том числе

•  Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" и

•  Федеральный закон Российской Федерации от 5 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

В них была закреплена обязательность организации конкурсов при размещении крупных заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и подробно определены конкретные процедуры конкурсов госзаказа.

Под государственным заказом  будем понимать поручение, выдаваемое от имени государства на производство и поставку продукции или оказание услуг. Госзаказ обеспечивает удовлетворение важнейших общегосударственных потребностей, в т. ч. оборонного характера, а также потребностей федеральных бюджетных организаций. Исполнение госзаказа не только почетно, но и, как правило, выгодно исполнителю, т. к. при надлежащем качестве продукции и услуг гарантируется полная оплата в соответствии с договором, а, следовательно, и соответствующая прибыль. К сожалению, длительное время в России, субъектах Федерации и МО присутствовала задержка с оплатой выполненных работ, особенно в периоды финансовых кризисов. Получение госзаказа во многих случаях становится предметом лоббирования, а затем и жесткой конкуренции между потенциальными исполнителями. В связи с этим государственные органы, правомочные выдавать госзаказы, организуют тендеры и конкурсы, на которых выявляются исполнители, предлагающие наилучшие условия (наиболее низкие цены, удобные сроки и объемы поставок, высокое качество и т. п.).

Муниципальный заказ – это заказ на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг, выдаваемый от имени органов местного самоуправления, финансируемый из местного бюджета и направленный на удовлетворение муниципальных нужд. В ст. 72 Бюджетного Кодекса под муниципальным заказом понимается договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией муниципального образования с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета. При этом установлено, что государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Необходимость размещения муниципального заказа публично обусловлено рядом причин, главными из которых являются:

- особый характер роли  органов местного самоуправления, выступающих от имени всего  населения, действующим в интересах  всего населения МО;

- особый характер средств (средства налогоплательщиков);

- поиск путей наиболее  экономного расходования бюджетных  средств;

- потребность стимулирования  развития свободной конкуренции.

Муниципальный заказ является формой прямого регулирования хозяйственных связей посредством заключаемого муниципального контракта между муниципальным заказчиком и поставщиком продукции (подрядчиком) на выполнение заказа на поставку продукции, финансируемого за счет средств местного бюджета.

Планирование и формирование муниципального заказа, а также его размещение, исполнение и контроль за исполнением, в совокупности, представляют собой систему муниципального заказа.

С позиций государства государственные закупки, во-первых, являются важным элементом поддержки отечественных производителей. Подавляющую долю товаров, услуг и работ, включаемых в систему государственных закупок, составляют именно товары  (работы, услуги) произведенные отечественными организациями. Во-вторых, развитие системы государственных закупок позволяет расширять реальный платежеспособный спрос на товары. Что в свою очередь создает благоприятные  мотивационные условия для развития отечественного производства. В-третьих, конкурсная основа размещения государственного заказа расширяет поле для развития нормальной конкуренции между отечественными производителями. Как следствие этого, создаются условия для производства более качественной продукции, а, кроме того, возможно более эффективное использование бюджетных средств. В-пятых, в условиях рыночной экономики,  в системе которой возможны непредсказуемые процессы, через госзаказы государство гарантирует поступление продукции, необходимой  для обеспечения государственных нужд.

Бизнес-сообщество заинтересовано в размещении на отечественных предприятиях государственных заказов, так как государственные заказы стабильны во времени (зачастую контракты носят длительный характер). Государство является одним из самых надежных партнеров для производителей. Производственные и финансовые риски для производителей ниже, чем по другим формам реализации продукции.

С позиций населения целесообразность государственных закупок заключается в том, что оно гарантировано может быть обеспечено социально важными товарами (бесплатно либо по льготным ценам) даже в условиях неблагоприятной экономической ситуации.

По направлениям использования государственные закупки можно классифицировать на следующие группы.

1. Государственные закупки по  оборонному заказу предназначены для обеспечения  продукцией федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации. Исполнителями оборонного заказа могут быть любые поставщики, имеющие лицензию на занятие соответствующим видом деятельности по выполнению оборонного заказа.

2. Закупки в государственный резерв. Государственный резерв  представляет собой особый федеральный (общероссийский) запас материальных ценностей, предназначенных для использования в определенных ситуациях, предусмотренных Федеральным законом о государственном материальном резерве. В состав  государственного резерва включаются  следующие виды товаров:

• мобилизационные фонды;
• запасы стратегических материалов и товаров;
• материальные источники для обеспечения работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Государственным заказчиком на закупку товаров в государственный резерв являются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие управление резервами.

 3. Государственные закупки сельскохозяйственного сырья и продовольствия. Номенклатура  и объемы закупок определяются правительственными органами. Государственные закупки этих товаров  целях удовлетворения федеральных потребностей (федеральный фонд) и потребностей субъектов Российской Федерации (региональный фонд) производятся на конкурсной и внеконкурсной основе. В качестве государственных заказчиков  выступают федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4. Государственные закупки для обеспечения  федеральных целевых программ, которые финансируются из  федерального бюджета,  бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет внебюджетных источников. В процессе принятия и утверждения целевых программ правительством Российской Федерации определяются государственные заказчики для размещения государственных заказов.

Несмотря на то, что государственные закупки осуществляются в условиях рыночной системы, рынок государственных закупок имеет свои особенности, характеризующие его как рынок с более высокой степенью государственного регулирования.

Во-первых, государственный заказчик выступает как  специфический рыночный агент государства:

• прежде всего государственный заказчик не ставит целью получения прибыли от реализации государственного заказа;
• для государственного заказчика целью является приобретение (покупка) продукции, а не продажа;
• выступая в виде покупателя, государственный заказчик   находится в более жестких рамках по сравнению с обычными покупателями. Действующие нормативные положения, которыми должен руководствоваться государственный заказчик, жестко регламентируют порядок его взаимодействия с продавцом (участником размещения заказа);
• государственный заказчик,  выступающий в качестве покупателя от лица государства, оплачивает государственный заказ за счет бюджетных средств (или внебюджетных фондов). Как известно, расходование бюджетных средств (или средств внебюджетных фондов) подвергается повышенному контролю со стороны государства (в том числе в лице Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации).

Во-вторых, государственные закупки (за исключением особых условий, обозначенных в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») осуществляются на конкурсной основе. Смысл конкурса  заключается в  выборе исполнителя заказа (поставщика), предложившего наиболее предпочтительные условия поставок для заказчика с позиции цены и ряда других параметров контракта.

В-третьих, правила и порядок осуществления государственных и муниципальных закупок, организационно-экономические отношения между заказчиками и участниками размещения заказов жестко регулируются  Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами, отражающими процесс размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. 

В-четвертых, в выполнении государственных и муниципальных заказов задействованы «головные» участники размещения заказов и значительное количество других организаций, поставляющих «головному» участнику сырье, материалы, оборудование, комплектующие изделия, полуфабрикаты, другие материальные ресурсы, а также  выполняющих для него определенные работы и  оказывающих различные услуги.  Это приводит к тому, что в условиях рыночных отношений возникают определенные коллизии между «головными» участниками и этими организациями, которые бывают трудно разрешимыми.

Система муниципального заказа позволяет минимизировать расходы местного бюджета, а также обеспечивает возможность работы в системе отдельных муниципальных заказчиков путем самостоятельного размещения муниципального заказа способом запроса котировок цен.

Финансирование муниципального заказа осуществляется за счет средств местного бюджета (бюджета муниципального образования) путем их целевого расходования на оплату поставленной продукции.

2. Институциональный механизм  государственных закупок в регионе

Более широкое использование рыночных механизмов осуществления государственных закупок на основе модернизации  институциональной структуры определяется необходимостью обеспечением конкурентности рынка государственных закупок, повышения эффективности использования ограниченных бюджетных средств для целей максимального удовлетворения общественных потребностей, стимулирования доступа малого бизнеса к государственному заказу, что способствует ускорению экономического развития российских регионов. Рынок государственных закупок представляет собой целостную многоуровневую систему, элементами которой являются:

- субъекты - общество, органы  власти, поставщики, агенты рыночной  инфраструктуры;

- объекты – государственные финансы, продукция и услуги;

- процессы - закупка продукции, осуществляемая законодательно  установленными способами.

Формирование рыночного механизма управления конкурсным размещением государственного заказа в  переходной экономике ведет к появлению новых институтов: поставщиков государственного заказа, профессиональных консультантов, обеспечения исполнения государственных контрактов, финансового (бюджетного) контроля, специализированных организаций по техническому сопровождению государственных и муниципальных закупок, специализированных изданий по государственным закупкам, подготовки специалистов для системы госзакупок, новой информационной системы и др. институтов. Все эти элементы конкурсной системы госзакупок составляют институциональное окружение рынка государственных закупок. Эффективная реализация государством своих функций, более полное удовлетворение потребностей общества, повышение эффективности расходования бюджетных средств и преодоление коррупции в органах власти обеспечиваются функционированием целостного институционального механизма управления системой государственных закупок, который представляет собой комплекс формальных и неформальных институтов  и способы их взаимодействия и включает  политическую, правовую, финансовую, организационную и информационную составляющие.