Советы как сочетание государственной власти и самоуправления

 

Введение

 

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система  власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в  единую систему государственной  власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения.

Актуальность исследования заключается  в представлении советов как  сочетание государственной власти и самоуправления.

Заметим, и до октября 1917 г., как отмечают Ю.М. Прусаков и А.Н. Нифанов, небольшой период времени действовали Советы, возникшие в ходе первой революции (1905-1907 гг.) и возродившиеся в период Временного правительства - в апреле 1917 г. их насчитывалось более 700.

Вопрос  о выборах органов самоуправления, в которых были бы представлены все  основные группы горожан, стал на повестку дня как один из самых важных.

Городские массы выступали за создание демократизированного самоуправления без ограничений  их деятельности со стороны администрации.

От местных  органов требовалось быстрое  реагирование на острые жизненные вопросы  и действия.

Подготовкой выборов нового состава дум занимались городские управы и исполнительные общественные комитеты. Выборы проводились  по пропорциональной системе. Избирательный  округ в городе мог делиться на участки, создавали избирательные  комиссии под председательством  городского головы, а также трех членов, приглашенных председателем из числа избирателей. Избирательные списки составлялась городской управой. Жалобы и протесты на нарушения выборного производства подавались в окружной суд, решения которого могли быть обжалованы в Правительствующий Сенат.

Списки  избирателей в окончательном  виде готовились комиссиями под общим руководством комиссаров губернии и областей. Списки составлялись не по алфавиту, а в порядке их выдвижения. Номер списку присваивался комиссией в порядке поступления его для регистрации. Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.¹

Данная  контрольная работа нацелена на то, чтобы изучить взаимоотношения  советов с сочетанием элементов государственной власти и самоуправления.

          Задачи  контрольной работы :

- Советы как сочетание элементов государственной власти и самоуправления;

- Раскрыть положение самоуправления в СССР в условиях становления и развития тоталитаризма (1924-1953 гг.);

- Рассмотреть попытки реформирования территориального самоуправления (1958-1964 гг.) и  период стабилизации развития местных советов (1964-1982 гг.).

        Предметом исследования работы являются взаимоотношение советов.

        Объектом исследования являются сочетание элементов государственной власти и самоуправления.

Структура контрольной работы состоит из введения, трех разделов, заключения и списка использованной литературы. В первом разделе рассматривается взаимоотношение советов и их сочетание с государственной властью и самоуправлением. Во втором разделе рассказано о положении самоуправления в СССР в условиях становления и развития тоталитаризма. Третий раздел посвящен реформированию территориального самоуправления и стабилизации развития местных советов.  

1. Советы как  сочетание элементов государственной  власти и самоуправления.

 

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов  рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в  большинстве они опирались в  своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс.

Как отмечает А.Н. Буров, роль и значение местных  Советов были изначально политизированы, они рассматривались как первичные  ячейки осуществления «пролетарской  диктатуры».

Анализируя  реформирование местного самоуправления в России в конце 1917 г., В.В. Еремян и М.В. Федоров отметили, что с октября 1917 г. судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Уже 27 октября 1917 г. было принято постановление Совета Народных Комиссаров «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле», в соответствии, с которым все имевшееся на местах продовольствие должно бы распределяться исключительно через городские органы самоуправления.

К концу  декабря 1917 г. отношение нового правительства  к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917г. декретом Советов  Народных Комиссаров был распущен Земский  союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения  Советов в губернских и уездных  центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.²

Понятию «совет», несмотря по существу на случайный  характер его происхождения, суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. Истоками образования этого понятия, как считают В.В. Еремян и М.В. Федоров, являлись представления о демократии как о порядке управления с помощью коллегий. Коллегия (или Совет) - идеальная форма, в которую заключено демократическое управление, с точки зрения Кальвина, английских пуритан истов, якобинцев или российских марксистов.

Анализируя  законодательство того периода, ученые чаще всего выделяют три характерные  черты присущие местным Советам.

Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий.

Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали.

И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

В декабре 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел (Наркомвуд) по поручению советского правительства дал официальное разъяснение по поводу взаимоотношений Советов с органами местного самоуправления. В этом разъяснении указывалось, что земства и городские думы, выступающие против или саботирующие их решения, подлежат немедленной ликвидации, органы местного самоуправления, лояльно относящиеся к Советам, сохраняются и под руководством Советов, по их поручениям выполняют функции местного управления.

Обращение Наркомвуда и ко всем Советам и Инструкции о правах и обязанностях Советов, опубликованные в конце декабря 1917 г. были по существу первыми законодательными документами, которые не только закрепили систему местных советов, но и определили их общую компетенцию.

Последующие декреты, изданные съездами Советов, правительством и ВЦИК вплоть до принятия первой Конституции РСФСР 1918 г. и касавшиеся деятельности местных Советов, расширяли и конкретизировали их права.

18 февраля  1918 г. Наркомвуд рекомендовал местным Советам изыскивать источник средств существования на местах путем беспощадного обложения имущих классов». Это «право» вскоре и стало реализовываться: «имущие классы» были обложены специальным налогом.¹³

Декретом  Совета Народных Комиссаров от 27 января 1918 г. местным Советам было предоставлено  право решать вопрос о границах между отдельными административно - территориальными единицами. В феврале 1918 г. декретом ВЦИК было предложено всем губернским и уездным исполкомам организовать дорожные секции, которые приняли бы на себя от местных самоуправлений все права и обязанности в данной области.

В социальной сфере Советы стали осуществлять деятельность по обеспечению неотложных нужд населения, и, прежде всего рабочего класса. В области народного просвещения  и культурно-просветительной деятельности Советы создавали народные начальные и средние школы, принимали меры по изданию новых учебников и учебных пособий, реорганизовывали гимназии и реальные училища в советские начальные и средние школы.

В Конституции  РСФСР 1918 г. задачи местных Советов  определялись следующим образом:

а) проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном  отношении;

в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

г) объединение  всей советской деятельности в пределах данной территории.

В конце 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов  принимает официальный курс на децентрализацию. Съезд поставил Советы между наркоматами и ВЦИК. Советы получали право приостанавливать распоряжения наркоматов, если их решения противоречили интересам мест.

После гражданской  войны в период восстановления расширение полномочий местной власти, придание ей характера местного самоуправления для Советского правительства было шагом вынужденным, но на том этапе необходимым. Но оно было кратковременным.

 

2. Положение самоуправления в СССР в условиях становления и развития тоталитаризма (1924-1953 гг.).

 

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов  началась осенью 1924 г. с выделения  самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений  у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов.

В 1924 г. начинают обсуждаться вопросы расширения прав Советов не только в хозяйственной  деятельности, но и в политико-административной. В апреле 1924 г. проводится совещание по вопросам советского строительства и «улучшения работы местных Советов как власти, организующей самодеятельность многомиллионных масс трудящихся». В 1925 г. было принято Положение о городском Совете, где декларировалась новая роль Совета как «высшего органа власти на территории города и в пределах своей компетенции».

Профессор Л.А. Велихов в своей книге «Основы  городского хозяйства», изданной в 1928 г., значительное внимание удели анализу «Положения о городских Советах». Оно было принято 2-й сессией ВЦИК XII созыва и опубликовано в «Известиях» 3 января 1926 г.

Какими  предметами ведения наделялись городские  Советы?

Горсоветы в области управления, охраны государственного порядка и общественной безопасности получили право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии по перевыборам, определять избирательные районы и порядок проведения выборов.

К концу 1927 г. разрушенное городское хозяйство  было восстановлено до уровня 1913 г. Таким образом, достаточно явственное проявление «автономизации» местных Советов, была заявлена их попытка играть более или менее самостоятельную роль в общественной жизни. В целом же «нэповскому» периоду деятельности Советов были присущи:

— некоторая  децентрализация единой иерархической  советской системы;

— расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов;

— попытки более или менее  широкого вовлечения в избирательный  процесс на местах «трудящихся масс»;

— формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов;

— создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.

Завершение  нэповского этапа привело к существенному  изменению финансового положения муниципальных образований.

В 1930 г. ликвидируются  отделы коммунального хозяйства местных Советов, и тем самым вообще прекращается самостоятельная деятельность Советов. Это и было, как отмечает А. Н. Буров, фактическое умерщвление городских Советов, так как город из относительно независимого образования превращался и придаток индустрии. В 1933 г. принимается новое Положение о городском Совете, в котором они вновь стали декларироваться как органы пролетарской диктатуры, призванные проводить политику центральной власти на местах.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. преобразовали местные Советы рабочих, крестьян и красноармейцев в Советы депутатов трудящихся, что в юридическом плане следует рассматривать как шаг на пути к демократизации.

Великая Отечественная война внесла существенные коррективы в развитие местного самоуправления.

На основании  Указа «О военном положении» все  функции органов государственной власти были в прифронтовых территориях переданы Советам фронтов, армий и округов. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках Государственного Комитета Обороны. Вопросы, требовавшие коллегиального рассмотрения на сессиях, зачастую решались исполкомами и отделами. В свою очередь партийные комитеты нередко подменяли деятельность советских органов, а многие функции исполкомов выполнялись единолично их руководителями и заведующими отделами.