Становление местного самоуправления в РФ

СОДЕРЖАНИЕ

Становление местного самоуправления в РФ

Отправной точкой в формировании российского местного самоуправления в том его виде, который признан международным сообществом и закреплен в Европейской хартии местного самоуправления, правильнее всего будет считать принятие Конституции Российской Федерации.

Именно с 1993 г. местное самоуправление в нашей стране строится исходя из трех базовых принципов: решение населением вопросов местного значения, осуществление прав собственника муниципального имущества и формирование финансовой основы - все это должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно в правовых рамках, установленных законодательством. Кроме этого, в Конституции было отдельно подчеркнуто, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. То есть была заложена основа местного самоуправления: «компетенция, имущество, финансы», далее на этой основе необходимо было строить собственно местное самоуправление.

Результатом первого десятилетия существования местного самоуправления стало выявление значительного объема проблем и несоответствий именно в этих трех компонентах конституционной основы местного самоуправления, что и послужило причиной начала реформирования местного самоуправления и отправной точкой нового этапа развития местного самоуправления.

Главную проблему первых десяти лет существования российского самоуправления в самом общем виде можно охарактеризовать словами В.И. Васильева: «...местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления»1.

С 1 сентября 1998 г. на территории Российской Федерации действуют нормы Европейской хартии местного самоуправления2, и все последующие годы законодатели и правоприменители с переменным успехом пытаются исходить из того, что право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне, а органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, обеспечивая одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, гласит Хартия. Такими органами публичной власти выступают органы местного самоуправления, так как компетенцию органов местного самоуправления составляют самые насущные и близкие каждому человеку вопросы, с которыми он сталкивается каждый день. Предоставление полномочий органу, более отдаленному от граждан, должно производиться только тогда, когда требования объема и характера поставленной задачи, а также эффективности и экономии не позволяют решить ее на уровне местного самоуправления.

Другими словами, признав Европейскую хартию местного самоуправления, Российская Федерация согласилась с критерием разграничения компетенции местного самоуправления и компетенции органов государственной власти. Однако и сегодня нельзя утверждать, что объем компетенции органов местного самоуправления сформирован полностью и отсутствует необходимость его корректировки. Более того, принцип юридической независимости местного самоуправления от государственной власти трудно увязывается с его финансовой независимостью, которая для большинства муниципальных образований так и осталась недостижимой целью.

Тем не менее официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло, и этим было определено направление развития местного самоуправления, обозначились конкретные проблемы, требующие своего решения.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, ознаменовавший начало современной реформы местного самоуправления, является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»4. Затем были приняты Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»5 и Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6. Принятие Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ - весьма значительный этап в развитии правовых основ местного самоуправления. Однако практика перехода от действующего состояния местного самоуправления в Российской Федерации к состоянию, предписанному Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ, вызвала большое число вопросов, что наглядно выражается в последующем принятии почти четырех десятков федеральных законов, вносящих изменения в данный Закон.

Для его реализации в полном объеме необходимо было провести большую и серьезную работу: определить границы и статус новых муниципальных образований, разработать их уставы, провести муниципальные выборы, определиться с передачей собственности между различными уровнями власти и т.п. Поэтому, хотя первоначально предполагалось, что новое законодательство вступит в действие с 1 января 2005 г., в окончательном тексте дата вступления в силу была установлена 1 января 2006 г. Также в Закон была включена глава 12, названная «Переходные положения», которая начинала действовать со дня официального опубликования Закона. В рамках данной главы был установлен детальный график тех или иных решений, необходимых для полноценного вступления Закона в силу, на уровне Федерации, субъекта Федерации, а также органов местного самоуправления. Были установлены также особенности определения границ и статуса муниципальных образований, проведения местных выборов в период подготовки к полноценному вступлению Закона в силу.

В Федеральном законе № 131-ФЗ в той или иной мере нашли развитие все базовые конституционные принципы местного самоуправления: компетенция, имущество, финансы. Однако практика реализации этого основополагающего нормативного акта выявила целый комплекс проблем, причем именно в этих основных блоках, тесно связанных между собой.

Например, участники круглого стола, проводимого 18 апреля 2006 г. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, отметили, что концепция разграничения полномочий между уровнями публичной власти задала продуктивное направление поиска эффективного баланса полномочий, распределения общественных финансов, усиления ответственности и контроля за исполнением полномочий и использованием финансовых средств. В результате разграничения полномочий в основном решена задача установления однозначной финансовой и юридической ответственности органов публичной власти за осуществление полномочий и проблема «нефинансируемых федеральных мандатов». Однако некоторые решения, принятые в процессе разграничения полномочий, оказались неэффективными, их пришлось пересмотреть. При этом практика разграничения полномочий между органами публичной власти свидетельствует, что разграничение полномочий требует анализа и оценки эффективности принятых решений, теоретического обобщения и совершенствования7.

Понятие «вопросы местного значения», заложенное в Конституции Российской Федерации и развитое в Федеральном законе № 131-ФЗ, вызывает множество различных мнений относительно того, что же следует понимать под вопросами местного значения. Основной проблемой в данной связи является отграничение государственных вопросов от местных. Например, А.И. Черкасов считает, что большинство решаемых органами местного самоуправления проблем имеют как местное, так и общенациональное значение и ограничение компетенции местных органов сугубо локальными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли8. С этой позицией не соглашается Г.Р. Голованов, отмечая, что в основе четкого регулирования вопросов местного значения и их отграничения от государственных вопросов лежит не локальный характер и индифферентность к качеству решения органов государства, а то, что именно только на местном уровне могут быть достигнуты наибольшая эффективность решения этих вопросов, автор выделяет этот признак как один из ключевых9.

Действительно, местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. То есть местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.

В свою очередь, существуют сферы общественных отношений, в которых невозможно организовать управление только на государственном или только на муниципальном уровнях. Например, для создания условий осуществления прав граждан на жилище, организации охраны здоровья и медицинской помощи, образования, реализации ряда других прав граждан необходимы усилия как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Поэтому поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.

Более радикальную позицию по данному вопросу занимает С.А. Авакьян: по его мнению, никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения - федеральный, региональный, местный. Все, что сейчас записано в Законе как вопросы местного значения, - это фактически вопросы, единые для страны10. Такой подход заслуживает внимания, в особенности в связи с тем, что развитие российской государственности без противопоставления местного самоуправления и государства способствует ее укреплению и повышению благосостояния населения, что является общей обязанностью для органов власти, как государственной, так и муниципальной.

При этом любое расширение вопросов местного значения вместе с положительными отзывами вызывает и негативную оценку, поскольку все упирается в хроническое недофинансирование полномочий местного самоуправления. Причем такая картина сложилась с самого зарождения местного самоуправления как отделенного от государственной власти публично-правового института. Такое недофинансирование проявляется во всех сферах муниципальной деятельности, но особенно в ее социальной составляющей - жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранении, образовании, обустройстве дорог, культуре. Причем наиболее остро это проявляется в малых городах и сельских поселениях.

Таким образом, объективно недовольное уровнем и качеством муниципальных услуг население все равно обречено взаимодействовать с властью поселений, не имеющей ни соответствующих полномочий, ни материальных возможностей.

Хотя в Федеральном законе № 131-ФЗ нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Смысл мер по финансовой поддержке местного самоуправления не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату зарплаты учителям, возложению на субъекты Российской Федерации ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Эти меры будут оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил Закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.

В данной связи особенно в последнее время все чаще поднимаются вопросы, связанные с правовым регулированием имущественных правоотношений с участием муниципалитетов. Современный этап реформы местного самоуправления характеризуется динамичным изменением законодательства в данной сфере. За последние несколько лет принят ряд федеральных законов, внесших существенные изменения в правовое регулирование вопросов, связанных с формированием муниципальной собственности. Однако законодательные изменения продолжают вноситься, принимаются судебные решения, содержащие разъяснения порядка применения тех или иных правовых норм, тем не менее большое количество правовых пробелов в данной сфере остаются незаполненными.

Муниципальная собственность является важнейшей финансовой основой муниципальной власти. С одной стороны, это означает, что большая часть имущества, находящегося в собственности муниципалитетов, должна быть прямо предназначена для осуществления публично-правовых функций, а с другой стороны, правовое регулирование имущественных отношений в сфере местного самоуправления должно осуществляться таким образом, чтобы полностью исключались любые ограничения имущественных прав муниципалитетов в ущерб выполняемым ими публично-правовым функциям.

Однако в настоящее время ситуация в сфере имущественных правоотношений при реализации местного самоуправления осложнена многочисленными проблемами правового регулирования отношений муниципальной собственности. В первую очередь эти проблемы связаны с нечеткостью определения статуса самого муниципального имущества, статуса собственника муниципального имущества, многочисленными разночтениями в применении норм, регулирующих взаимоотношения органов различных уровней публичной власти при решении имущественных вопросов.

Проблемы, связанные с соотнесением между собой вопросов местного значения и имущества, предназначенного для их реализации, а также с моментом возникновения обязанностей по содержанию того или иного имущества, навязываемого муниципалитетам, продолжают возникать на местах, что в немалой степени затрудняет муниципалитетам и без того нелегкую задачу по решению вопросов местного значения.

В то же время специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч. 6 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Именно по причине несовершенства законодательства в сфере имущественных отношений муниципальных образований последние вынуждены решать проблемы применения законодательства, регулирующего имущественные правоотношения, в судах, в том числе и в Конституционном Суде РФ. И только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.