Теоретические основы муниципального управления

Отталкиваясь от понимания российского государства как демократического государства, также следует отметить тот факт, что в государстве данной формы правления огромную роль во всех сферах направления развития государства занимает само население – гражданского общество. Полноценное гражданское общество будет являться таковым только в том случае, если оно будет непосредственно активно и эффективно принимать участие в процессе управления государством, как на государственном, так и региональном и местном уровнях. В данном случае местное самоуправление характеризуется как форма народовластия, что отражает роль значение местного самоуправления в системе народовластия в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Также понятие местного самоуправления заключается и в самостоятельности. То есть разрешение вопросов местного значения органами местного самоуправления осуществляется ими самостоятельно и под их ответственность. В данном случае понятие ответственности имеет положительное направление, которое трактуется как понимание осуществления важности своих действий органами местного самоуправления, эффективность их действий как по отношению и к государству и к населению. Важно отметить тот факт, что ни то, ни другое не должны противоречить друг другу, а должны взаимно дополнять, пояснять и раскрывать основную и главенствующую цель осуществления местного самоуправления – осуществление власти на местах.

Особое значение в закреплении понятия местного самоуправления занимает Европейская Хартия о местном самоуправлении. Данный международный акт имеет особое положение, так как в нем закрепляется именно то определение местного самоуправления, на основе которого должны формироваться дальнейшие определения местного самоуправления, они не должные противоречить ему. Так, в соответствии со статьей 3 Европейской Хартии, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону [1.2, с.3]. Ратификация данного документа является обязательной для государств, признающих осуществление местного самоуправления на территории своей страны.

В настоящее существует множество ученых, которые дают свои трактовки местному самоуправлению. Например, монография Ковешникова определяет местное самоуправление как подзаконную систему власти, функционирующей в рамках законодательного поля, формируемого государством, на этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом, а также выступает как одна из основ конституционного устройства государства. Здесь следует отметить, что автор придает местному самоуправлению значение системы полностью осуществляющей свое функционирование на основе власти, которая делегируется местным властям государственными органами.

Шумянкова Н.В. рассматривает местное самоуправление как неотъемлемую часть государственного устройства современной России, которая выступает как своеобразный баланс между управлением на уровне государства и на уровне субъектов, а также как выразитель местных интересов населения. Данное определение местного самоуправления дает возможность сделать вывод, что местное самоуправление в любом случае должно нести в себе основополагающий признак – быть носителем и гарантом интересов населения.

Кутафин О.Е. рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, которая представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, а также, наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.  Здесь, основой для определения местного самоуправления является определение государства как демократического, для которого первоосновой является интересы и традиции населения, так как демократия, это власть народа, выбранная народом и для народа.

Костюков А.Н. рассматривает местное самоуправление как комплексное и многообразное явление, выступающее как одна из основ конституционного строя России, а также форма народовластия, разновидность социального управления, форма децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения, форма публичной власти, взаимодействующей с государством [2.7, с. 80]. Данный автор придает значение местному самоуправлению как особой социальной организации населения для разрешения вопросов местного значения. Следует отметить тот факт, что социальное управление здесь впервые выступает как управление, на уровне организации населения для более эффективного осуществления местного самоуправления.

Таким образом, проведя сравнительный анализ определений местного самоуправления различных периодов, можно отметить тот факт, что в не зависимости от периода, в ключевой смысл местного самоуправления вкладывали право население на осуществление власти на местах. Важно еще и то, что местное самоуправлению, в еще только начальный этап его развития и становления как науки, как дисциплины, придавалось значение определенного уровня государственной власти, но с элементами децентрализации.

На настоящий момент, основополагающее определение местного самоуправления закрепляется в Федеральном Законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым, местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Данное определение позволяет охарактеризовать институт местного самоуправления как особенную систему, которая осуществляет совою деятельность, с одной стороны, согласно общей направленности развития государства, а с другой стороны, на основании интересов и местных традиций населения[2.21, с. 4].

Таким образом, можно прийти к выводу, что сущность местного самоуправления заключается в его непосредственной связи с населением, с его определенным уровнем ответного взаимодействия с государством, с государственной властью. Осуществление местного самоуправления является неотъемлемой частью демократического государства, и соответственно, его эффективное осуществление будет зависеть во многом и от того, насколько каждый будет осознавать свою непосредственную взаимосвязь с осуществлением местного самоуправления на той или иной территории.  Являясь особой субстанцией в управлении государством, местное самоуправление призвано действовать от имени и в интересах населения, его основополагающей целью является разрешение вопросов местного значения и поддержание нормального уровня жизнедеятельности населения на территории муниципального образования, и соответственно, нести в себе общие аспекты направленности развития государства в целом.

1.2 Процесс муниципального управления в Российской Федерации

Особое значение в осуществлении местного самоуправления занимает процесс муниципального управления. Под понятием процесса понимается деятельность всех составных элементов органов местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти, а также с населением.

Эта деятельность осуществляется должностными лицами представительных и исполнительных органов местного самоуправления, то есть муниципальными служащими. Они представляют  интересы местного населения и при выполнении своих должностных обязанностей вступают в процесс коммуникаций, принимают различные управленческие решения, чтобы выполнять управленческие функции по планированию, организации, мотивации и контролю деятельности по достижению целей муниципального образования – улучшения качества жизни населения территории и увеличению его вклада в развитие всего общества.

Следует провести определенное разграничение в понятии местного самоуправления и муниципального менеджмента (управления). Это важно для того, чтобы определить степень важности понятия процесса на муниципальном уровне.

Местное самоуправление представляет собой управление на более конкретизированной территории. В данном случае, управление характеризуется уже в зависимости от тех или иных особенностей муниципального образования, в пределах которого осуществляется местное самоуправления. Это могут быть и исторические традиции и особые климатические условия, также важнейшим фактором может выступать и численность населения муниципального образования.

Муниципальный менеджмент представляет собой расширенное понятие, чем местное самоуправление, оно характеризуется в зависимости от совокупности осуществления местного самоуправления на территории всего государства. То есть, его основными характеризующими аспектами выступают показатели всех муниципальных образований, это и мониторинг за экологическим и демографическим состоянием, это и эффективность осуществления политики государства на местах[2.18, с. 77].

Таким образом, процесс муниципального управления представляет более широкую сферу осуществления управления на местах, рассмотрение которого следует изучения всех  его составных аспектов.

Существует базовый уровень процесса муниципального менеджмента. Его характеризует сфера предметов ведения местного самоуправления. Выделение базовых процессов, на работу с которыми должна быть ориентирована структура муниципального управления, основано на взаимодействии на уровне общих задач муниципального управления и ситуации, в которой находится регион и муниципальное образование. Базовые процессы являются также основанием для формирования ключевых организационно-управленческих блоков и их внутренней структуры, целей, задач и функций[2.11, с. 42].

Рассматривая процесс управления муниципального управления как функционирование открытой системы, следует отметить, что на ее деятельность будет оказывать влияние внешняя среда, которая предполагает под собой те или иные цели, преследуемые государством, но в то же время, следует отметить и влияние внешней среды и как других муниципальных образований.

Основополагающим элементом процесса муниципального управления является население муниципального образования. Оно выдвигает те или иные вопросы, которые считает нужным для разрешения. Эта функция осуществляется непосредственно через органы местного самоуправления и через должностных лиц местного самоуправления – через муниципальных служащих. Они выступают представителями и гарантами интересов местного сообщества. На данном этапе, эффективность осуществления процесса муниципального управления будет зависеть от того, насколько муниципальный служащий будет осознавать важность эффективного осуществления своей профессиональной деятельности не только для достижения каких-либо личных целей (заработная плата, положение в обществе), но и также, что от его действий будет напрямую зависеть уровень развития муниципального образования. Следует отметить, что на это направлены и принципы организации местного самоуправления, которые первоочередным принципом выдвигают приоритет прав и свобод человека и гражданина, то есть, в первую очередь, муниципальный служащий должен опираться на мысль о том, что он осуществляет свою деятельность на благо населения и государства в целом.

Муниципальные служащие являются особенным элементом процесса муниципального управления, так как только посредством их действий и происходит данный процесс. Важно выявить тот момент, на каком уровне трудовой деятельности муниципального служащего происходит его взаимодействие в системе процесса муниципального управления. Его компетенция будет определяться, в первую очередь, в зависимости от занимаемой должности, и соответственно, от тех полномочий, которые ему предоставлены. Профессиональная компетенция муниципального служащего включает в себя различные аспекты  организационной, экономической, производственной, личной культуры служащего, культуры управления и общения. Также включает в себя уровень политической культуры, которая интегрирует данные подразделения культуры. Профессиональная компетенция государственного и муниципального служащего является неотъемлемой составляющей частью прохождения служащим замещаемой им должности, которая также во многих положениях способна характеризовать правовое положение служащего и определять его положение, его должность в системе государственной и муниципальной службы РФ.

Муниципальные служащие служат составным элементом следующего этапа процесса муниципального управления – органов местного самоуправления.  Под системой органов местного самоуправления понимается совокупность самоуправляющихся структурных единиц, действующих в муниципальном образовании, объединенных едиными целями и задачами по обеспечению и решению вопросов местного значения [2.4, с. 51].

Органы местного самоуправления принимают различного рода управленческие решения непосредственно, осуществляя по этим вопросам взаимосвязь с местным населением. Для этого проводятся различного рода референдумы, голосования, и на их основе уже происходит дальнейшее планирование развития муниципального образования. При этом, важно учитывать и то, что если создается определенная программа развития муниципального образования, то для этого еще важен этап осуществления контроля за ходом развития, а также анализ и корректировка плана развития в зависимости от той или иной ситуации, которая складывается в государстве в целом.   

Планировка процесса развития муниципального образования предполагает под собой определенные действия со стороны местной администрации, других органов местного самоуправления для координации деятельности, как граждан, так и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. С этим связаны функции, и компетенция органов местного самоуправления[2.1, с. 25].

Федеральный закон определяет осуществление местного самоуправления на территории муниципальных образований следующих видов: поселение, муниципального района и городского округа. Соответственно, процесс муниципального управления в каждом из них будет различен в зависимости от охвата вопросов местного значения того или иного вида муниципального образования.