Бюджетное право и его нормы. Бюджетные и межбюджетные правоотношения

 Федеративное устройство Российской Федерации является критерием для подразделения бюджетных правоотношений на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Российской Федерацией в целом, субъектами РФ и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами РФ относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно. В условиях федеративного государства вертикальные связи являются доминирующими.

Вертикальные бюджетные  правоотношения, отличающиеся узким  кругом участников, а именно, в них  вступают только Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, принято называть межбюджетными. Следует  отметить, что межбюджетные отношения  в структуре бюджетных отношений  занимают особое место.

По мнению Ю.В. Друговой, межбюджетные отношения на самом деле складываются не между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления, а между самими публично-территориальными образованиями: федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями.¹⁵ Эта позиция, на наш взгляд, представляется достаточно обоснованной, поскольку механизм Российского государства представляет собой систему органов, наделенных властными полномочиями и осуществляющих функции государства, в том числе в сфере бюджетной деятельности. Действительно, органы власти трех уровней вступают в правоотношения межбюджетного характера не от своего имени, а от имени тех публично-территориальных образований, которых они представляют.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый из них  имеет собственные задачи и действует  в пределах закрепленных за ним полномочий. Кроме того, следует отметить, что  в правовом регулировании деятельности указанных органов в последнее  время произошли существенные изменения.

Вместе с тем, анализируя правовое положение органов государственной  власти, уполномоченных осуществлять определенные функции в бюджетной  сфере, нельзя обойти вниманием участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне, которыми в соответствии со ст.164 Бюджетного кодекса РФ являются: Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Центральный Банк России, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы управления государственными внебюджетными фондами РФ, главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета, главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, главные администраторы доходов федерального бюджета и др.

Важно помнить, что полномочия органа государственной власти в  сфере бюджетных отношений есть права и обязанности органа государственной  власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления  иных государственно-властных действий. Конституция РФ не использует термина "компетенция", ограничиваясь  употреблением понятия "ведение" (например, разграничивая предметы ведения по вертикали между федерацией и ее субъектами, ст.71-73)¹⁶, перечислением полномочий соответствующего государственного органа (например, установление компетенции Совета Федерации, ст.102) либо отсылая к иному законодательству (например, относительно компетенции Счетной палаты, ч.4 ст.101).

Следует отметить, что совокупность полномочий органа государственной  власти по предметам ведения, установленным  в соответствии с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов  РФ, и является его компетенцией.

Вместе с тем термин "бюджетные права" для характеристики компетенции государства, его территориальных  подразделений и соответствующих  органов власти (или самоуправления) в области бюджета следует  понимать условно, поскольку в данном случае речь идет о правах особого  содержания: бюджетные права по своим  юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями в едином полномочии (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Но существуют и "раздельные" их права и обязанности (например, право направлять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия).¹⁷

Итак, Бюджетный кодекс РФ выделяет несколько групп бюджетных  правоотношений.

В частности, отношения по поводу доходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней, а также отношения по поводу государственных  и муниципальных заимствований, регулирования государственного и  муниципального долга.

Отдельный блок образуют отношения  между субъектами по поводу составления  и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а  также исполнения указанных бюджетов и контроля за исполнением.

 

 

 

 

 

 

 

 

Субъекты бюджетных  правоотношений.

 

Субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на 4 группы:

1.государство, национально-государственные и административно-территориальные образования;

2.представительные и исполнительные органы государственной и местной власти;

3. государственные и муниципальные  организации;

4. граждане и негосударственные организации.

К первой группе относятся: Российская Федерация, республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города, районы, села и поселки. Законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими субъектами, а не за государственными органами, что выражает принцип народовластия, закрепленный в Конституции РФ. В связи с правом на самостоятельный бюджет они обладают комплексом прав на получение определенных бюджетных доходов и использование их для социально-экономического развития соответствующей территории. Государства, национально-государственные и административно-территориальные образования участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы власти. Однако в этом случае они выступают от имени и в интересах в целом соответственно Российской Федерации, республики, края, области, и т. д., являющихся носителями бюджетных прав и бюджетных обязанностей.

Ко второй группе субъектов бюджетных правоотношений относятся представительные и исполнительные органы власти разного уровня: Правительство РФ; правительства республик в составе Российской Федерации; администрация соответствующих государственных административно-территориальных образований; система финансовых органов; Федеральное казначейство РФ; система банков; все другие органы, входящие в систему органов государственной и местной власти.

Бюджетные правоотношения могут возникать  между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти одного уровня; внутри самих исполнительных органов власти этого же уровня; между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями и иными организациями этого же уровня подведомственности (а в определенных случаях — и вышестоящего подчинения) — с другой.

К третьей группе субъектов бюджетных отношений относятся: государственные и муниципальные организации; государственные и муниципальные учреждения, финансируемые из соответствующего бюджета. Субъекты данной группы вступают в бюджетные отношения, возникающие по поводу уплаты различных платежей в бюджет и получения ассигнований из бюджета.

Что касается возможного участия негосударственных  организаций в бюджетных правоотношениях, то следует отметить, что получение  ассигнований ими из бюджета влечет за собой необходимость оформления доли государства в уставном капитале (ст. 80 БК РФ).

Четвертую группу составляют граждане и негосударственные организации, выступающие субъектами отношений по поводу формирования доходов бюджетов.

Установлено, что субъектов бюджетных  правоотношений характеризуют следующие признаки:

- участие в распределении доходов и расходов между бюджетами;

-участие в любой стадии бюджетного  процесса в качестве одной  из сторон правоотношений;

- участие в формировании доходов  бюджетов;

- связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования.

Наличие хотя бы одного из указанных  признаков для субъекта бюджетных правоотношений обязательно, но их может быть два или все признаки.¹⁸

Субъект бюджетного права – это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником бюджетных правоотношений, а субъект бюджетного правоотношения – это реальный участник, вступивший в конкретные правоотношения. Таким образом, субъект бюджетного права – понятие более широкое, чем субъект бюджетного правоотношения.

 

 

 

 

 

 

Представительные  органы власти как субъекты бюджетных  правоотношений.

 

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий  контроль за исполнением соответствующих  бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

 

 

 

 

Исполнительные  органы власти как субъекты бюджетных  правоотношений.

Полномочиями в сфере  бюджетных правоотношений обладают также органы исполнительной власти.

Президент РФ , как установлено Конституцией РФ, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80), вносит законопроекты в Государственную Думу РФ, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране (ст. 84) и по вопросам бюджетного законодательства.

Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет в Государственную Думу РФ федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, представляет отчет об исполнении федерального бюджета      (ст. 114 Конституции РФ).

 

Исполнительные органы государственной  власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта  бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с  необходимыми документами и материалами  на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки  предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и  составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета  на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

 Финансовые органы  составляют проект соответствующего  бюджета (проект бюджета и среднесрочного  финансового плана), представляют  его с необходимыми документами  и материалами для внесения  в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение  бюджета, устанавливают порядок  составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Финансовые органы или  иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет  о кассовом исполнении бюджета в  порядке, установленном Министерством  финансов Российской Федерации.

 Федеральное казначейство  осуществляет бюджетные полномочия  по кассовому обслуживанию исполнения  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации в соответствии с БК РФ.

 Органы исполнительной  власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями  (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

 Органы исполнительной  власти (исполнительно-распорядительные  органы муниципальных образований)  в условиях военного и чрезвычайного  положений осуществляют бюджетные  полномочия по решению Президента  Российской Федерации в порядке,  установленном Правительством Российской  Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным  законом от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ  "О военном положении", Федеральным  конституционным законом от 30 мая  2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном  положении" и принятыми в  соответствии с ними федеральными  законами и иными нормативными  правовыми актами Российской  Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 26.04.2007)"О Министерстве финансов Российской Федерации"¹⁹ , Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль за деятельностью  находящихся в его ведении  Федеральной налоговой службы, Федеральной  службы страхового надзора, Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому  мониторингу и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением  Федеральной таможенной службой  нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости  товаров и транспортных средств.