Бюджетное право Российской Федерации

Статья 1 Бюджетного кодекса  РФ относит к бюджетным правоотношениям  отношения, возникающие между:

• субъектами бюджетных правоотношений в процессах формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
• субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Бюджетные правоотношения имеют свои особенности. Основная особенность заключается в том, что они возникают в процессе планового образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов. Отсюда и другая их особенность: бюджетные правоотношения, как и финансовые правоотношения в целом, являются разновидностью имущественных, поскольку возникают по поводу денежных средств, точнее финансовых ресурсов, государства. Такой объект правоотношений налицо, например, при возникновении отношений между государством и организациями в случаях внесения обязательных платежей в бюджет или, напротив, при получении из него ассигнований.

Следующая особенность  бюджетных правоотношений состоит в том, что одной из сторон в них всегда выступает государство или его уполномоченный орган, органы местного самоуправления. При этом государственные органы наделены властными полномочиями: они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками правоотношений.

Однако государственные  органы, выступая в бюджетных правоотношениях  от имени государства, имеют не только право властных предписаний, но и  обязанности, связанные с правами  других участников указанных правоотношений. Права всех участников бюджетных правоотношений находятся под защитой государства, реализация их обеспечивается его принудительной силой.

Воля государства, его  предписания по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на определенные периоды времени конкретизируются в бюджетах и иных финансовых планах (квартальных, годовых) или в нормативах. Они утверждаются соответствующими государственными органами в установленном порядке и подлежат обязательному исполнению. Наличие финансового плана характерно для бюджетных правоотношений.

Возникновение, изменение  и прекращение бюджетных правоотношений происходят при наличии четко определенных в правовых нормах условий или юридических фактов. Сами участники правоотношений договариваться о них не вправе. К юридическим фактам в бюджетном праве относятся действия (бездействие) или события.

Действия – это юридические факты, являющиеся результатом волеизъявления лиц. Они могут быть правомерными, т.е. отвечать требованиям закона, и неправомерными – не соответствующими им. Для бюджетных правоотношений наиболее характерны такие юридические факты, как утверждение финансовых планов. В них конкретно выражены права и обязанности участников правоотношений в процессе планового образования, распределения и использования централизованных государственных (а также муниципальных) денежных фондов. После выполнения заданий, содержащихся в планах, бюджетные правоотношения прекращаются, но нередко возникают вновь между этими же участниками на основе новых планов.

На основании правовых норм и финансовых планов общего значения принимаются индивидуальные акты, которые  также ведут к возникновению, изменению или прекращению бюджетных правоотношений. Это, например, распоряжение министерства о передвижении средств по статьям смет подведомственных учреждений в рамках сводной сметы министерства, о выделении временной финансовой помощи подведомственным организациям и др.

При неисполнении участниками  бюджетных правоотношений своих  обязанностей возникают правоотношения, связанные с применением мер ответственности (прекращение финансирования при использовании средств не по целевому, назначению и т.п.).

События – это обстоятельства, не зависящие от воли людей. Правовая норма может связывать с ними возникновение, изменение или прекращение бюджетных правоотношений. Например, в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями возникают правоотношения по поводу получения субвенций.

Бюджетное право, регулируя  относящиеся к его предмету общественные отношения, определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими правами и обязанностями,  которые  обеспечивают планомерное  образование, распределение и использование централизованных государственных и муниципальных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей являются субъектами бюджетного права. Следует различать понятия «субъект бюджетного права» и «субъект (или участник) бюджетного правоотношения», хотя они во многом совпадают.

Субъекты бюджетных  правоотношений можно разделить  на 4 группы:

• государство, национально – государственные и административно – территориальные образования;
• представительные и исполнительные органы государственной и местной власти;
• государственные и муниципальные организации;
• граждане и негосударственные организации.

К первой группе относятся: Российская Федерация, республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города, районы, села и поселки. Законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими субъектами, а не за государственными органами, что выражает принцип народовластия, закрепленный в Конституции РФ. В связи с правом на самостоятельный бюджет они обладают комплексом прав на получение определенных бюджетных доходов и использование их для социально-экономического развития соответствующей территории. Государство, национально-государственные и административно-территориальные образования участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы власти. Однако в этом случае они выступают от имени и в интересах в целом соответственно Российской Федерации, республики, края, области и т.д., являющихся носителями бюджетных прав и бюджетных обязанностей.

Ко второй группе субъектов  бюджетных правоотношений относятся: представительные органы власти разных уровней; Правительство РФ; правительства республик в составе Российской Федерации; администрация соответствующих государственных административно-территориальных образований; система финансовых органов; Федеральное казначейство РФ; система банков; все другие органы, входящие в систему органов государственной и местной власти.

Бюджетные правоотношения могут возникать:

• между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти одного уровня;
• внутри самих исполнительных органов власти этого же уровня;
• между представительными и исполнительными органами государственной или местной власти, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями и иными организациями этого же уровня подведомственности (а в определенных случаях – и вышестоящего подчинения) – с другой.

Третья группа субъектов  бюджетных отношений включает: государственные и муниципальные предприятия; государственные и муниципальные учреждения, финансируемые из соответствующего бюджета. Субъекты данной группы вступают в бюджетные отношения, возникающие по поводу уплаты различных платежей в бюджет и получения ассигнований из него.

Что касается возможного участия негосударственных организаций в бюджетных правоотношениях, то следует отметить, что получение ассигнований ими из бюджета влечет за собой необходимость оформления доли государства в уставном капитале этих организаций (ст. 80 БК РФ).

Четвертую группу составляют граждане и организации, выступающие субъектами отношений по поводу формирования доходов бюджетов.

Установлено, что субъектов  бюджетных правоотношений характеризуют следующие признаки:

• участие в распределении доходов и расходов между бюджетами;
• участие в любой стадии бюджетного процесса в качестве одной из сторон правоотношений;
• участие в формировании доходов бюджетов;
• связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования.

Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъекта бюджетных правоотношений обязательно, но могут присутствовать два или все признаки.

Из этого следует, что  не являются субъектами бюджетных правоотношений граждане, поскольку они не имеют необходимых признаков, а их отношения с бюджетом опосредуются либо налоговым правом, либо другими отраслями права.

Субъект бюджетного права – это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником бюджетных правоотношений. А субъект бюджетного правоотношения – это реальный участник, вступивший в конкретные правоотношения.

Таким образом, субъект  бюджетного права — понятие более  широкое, чем субъект (участник) бюджетного правоотношения. В данный момент носители бюджетных прав и обязанностей могут еще не вступить в конкретные правоотношения. Кроме того, какая-то часть прав и обязанностей может остаться нереализованной. Вместе с тем ее объем гораздо меньше объема по другим отраслям права в силу особенностей бюджетных правоотношений, обусловленных возникновением этих отношений в процессе планового образования, распределения и использования централизованных государственных, а также муниципальных денежных фондов. Например, не требуется реализации всех прав, которыми законодательство наделяет субъектов гражданского права (права наследования, дарения, купли-продажи и т.д.).

Иное дело – бюджетные  правоотношения: участие в них  государственных органов с определенной компетенцией в принципе предполагает необходимость полного осуществления входящих в нее прав и обязанностей в области образования, распределения и использования централизованных государственных и муниципальных денежных фондов. Но и в этой области в связи с действием уполномочивающих норм бюджетного права и других факторов субъекты могут не проявить волю к реализации некоторых своих прав (например, право изыскания и использования дополнительно выявленных сверх утвержденных по бюджету доходов и др.).

Органы государственной  власти и управления принадлежат  к числу субъектов бюджетного права, участие которых в бюджетных правоотношениях обязательно. В их круг входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации. К органам исполнительной власти относятся как органы общей компетенции, так и различные органы специальной (отраслевой) компетенции –  министерства, комитеты, департаменты и т.д., в том числе система финансово-кредитных органов.

Участие в правоотношениях  не только органов государственного управления, но и органов представительной власти –  характерная особенность субъектов бюджетного права.

Юридические права и  обязанности государственных органов  как субъектов бюджетного права  выражают их компетенцию по осуществлению  определенной части деятельности государства, касающейся образования, распределения и использования централизованных финансовых ресурсов, подлежащую обязательной реализации.

Компетенция государственного органа власти распределяется между  его структурными подразделениями  и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий. Деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления строится в соответствии с их компетенцией.

Конституцией Российской Федерации (ст. 106) предусмотрена обязательная стадия в законотворческом процессе –  рассмотрение в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законов по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

К компетенции органов  государственной власти Российской Федерации в соответствии со ст. 7 БК РФ относятся:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение налогов и других доходов между уровнями 
  бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
• установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;
• установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
• установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
• утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;
• установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• формирование, обеспечение погашения и обслуживания внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
• определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
• установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.