Финансовый контроль, надзор, их виды и нормы

Согласно ст. 47 и 47-1 Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 г.⁴ Счетная палата помогает Парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов о финансировании социального обеспечения.

Статьи 246—248.1 Договора о  Европейском союзе, измененного Амстердамским и Ниццким договорами⁵, предусматривают, что Счетная палата обеспечивает контроль за счетами, направляет Европейскому парламенту и Совету декларацию об обеспечении надежности счетов, а также о законности и правильности операций, произведенных на основании этих счетов. Счетная палата рассматривает вопрос о законности и правильности доходов и расходов и обеспечивает надлежащее финансовое управление. Осуществляя эти задачи, Палата предупреждает, в частности, о любом нарушении. Счетная палата помогает Европейскому парламенту и Совету в осуществлении их функций но контролю за исполнением бюджета. Она участвует в случаях и формах, установленных законом, в контроле за финансовой деятельностью организаций, которым государство содействует в обычном порядке.

В законодательстве Российской Федерации понятия финансового контроля и надзора не содержится.

Бюджетного кодекса  РФ в гл. 26 регулирует основы государственного и муниципального финансового контроля, в частности виды и формы финансового контроля. Финансовый контроль классифицируется в зависимости от органов, его осуществляющих, — контроль законодательных (представительных) органов, органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований, а также их полномочий, характера ведения.

Финансовый контроль в зависимости от правовой природы  субъектов, занимающихся контрольной  деятельностью, может быть государственным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Государственный финансовый контроль может быть:

— общегосударственным, т.е. осуществляемым органами государственной власти и государственного управления общей компетенции, а также специальными контрольными органами;

— ведомственным, т.е. проводимым на подведомственных предприятиях и  учреждениях контрольно-ревизионными отделами министерств и ведомств, соответствующими управлениями исполнительных органов местной власти и т.д.

Одной из форм общегосударственного финансового контроля является парламентский контроль. Он проводится в первую очередь при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении. С этой целью законодательный (представительный) орган государственной власти создает бюджетную комиссию, в задачу которой входит проверка законности и полноты предусмотренных в бюджете государственных расходов и доходов, эффективности и целесообразности использования государственных средств. Парламент может осуществлять выборочный контроль через отраслевые комитеты и комиссии, проверяющие финансовую деятельность отдельных звеньев финансовой системы. При необходимости депутаты парламента могут образовывать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. При этом подконтрольные учреждения и должностные лица обязаны неукоснительно выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые документы и информацию.

Конституция РФ в ч. 5 ст. 101 установила, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (см. также гл. 2 данной монографии).

Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» определяет ее как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему.

В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью.

В процессе реализации задач  Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

проведение комплексных  ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям  федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов и др.

Счетная палата РФ осуществляет контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов. Счетная палата РФ осуществляет контроль за: управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации; законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;

эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;

предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям;

деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.

ГЛАВА 3

Организация государственного финансового контроля и надзора  в Российской Федерации

В России насчитывается как минимум 36 государственных ведомств, которые наделены функциями по контролю и надзору в различных сферах деятельности. Ежегодно ими проводятся тысячи проверок, значительная часть которых — внеплановые. Например, в Чувашии с населением менее одного миллиона человек функционируют пять тысяч субъектов хозяйственной деятельности, которые в 2006 г. были подвергнуты более восьми тысячам проверок.

Дабы избежать дублирования и снизить контрольную нагрузку на экономические субъекты, Председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин предложил создать Координационный контрольный Совет при Президенте РФ. По его мнению, все контрольные органы в нашей стране должны действовать по единому плану, утверждаемому каждый год главой государства. При этом каждый контрольный орган должен осуществлять деятельность только в пределах своей компетенции.

Законодательные (представительные) органы осуществляют парламентский  контроль в пределах их компетенции  по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Формами финансового  контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, являются:

-предварительный  контроль, который осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный финансовый контроль проводится до того, как производились действия по привлечению или расходованию денежных средств. Его задача — предупредить нарушения финансовой дисциплины и незаконные действия. Этот контроль пронизывает все области финансовой деятельности органов государства;

-текущий контроль  — производится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Текущий контроль ведется в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом. Предполагается, что сами организации, в обязанность которых входит исчисление и перечисление платежей в доход бюджетов бюджетной системы, должны контролировать правильность исчисления размера текущего платежа и своевременность его внесения. Текущий контроль преследует также цель не допускать финансовых нарушений. Но в отличие от предварительного контроля он имеет другой объект проверки — документацию, непосредственно связанную с уплатой или получением денежных средств. Если денежные документы, представляемые в банк, составлены не в соответствии с установленными требованиями, они возвращаются предъявителю для внесения исправлений;

100 -последующий контроль — осуществляется контрольно- счетными органами Российской Федерации в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов, а также финансовыми органами и банками после совершения денежных и иных финансовых операций. В его задачу входит: установить законность соответствующих операций, проверить, соблюдается ли финансовая дисциплина, выявить случаи незаконного расходования средств и материалов, принять меры, которые обеспечивали бы надлежащую охрану собственности. На уровне хозяйствующих субъектов это достигается путем проверок бухгалтерских отчетов и балансов, а также всей операционной документации.

Методы проведения финансового контроля различны на разных его стадиях. При осуществлении предварительного и текущего контроля используются такие методы, как проверка всех расчетов по всем финансовым планам, подлежащим утверждению компетентными органами государства, проверка денежных документов, предъявляемых для оплаты или получения денежных средств.

Одним из основных методов  последующего контроля является ревизия. В зависимости от полноты охвата подконтрольного объекта ревизии бывают полные, частичные, комплексные и тематические.

Ревизии проводятся на основе заранее составленных планов работы ревизоров. Они производятся в особых случаях и связаны обычно с  получением сигнала о незаконных действиях на отдельных предприятиях или в учреждениях. Важное значение приобретают ревизии, осуществляемые по согласованному плану. В связи с этим в законодательстве следует закрепить положение об осуществлении ревизий по согласованному плану и комплексно один раз в год.

В зависимости от выявленных и зафиксированных в акте ревизии недостатков, нарушений и злоупотреблений виновные лица могут быть привлечены к материальной, дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

Контроль со стороны  законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на создание органов внешнего финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и иные органы).

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, выполняют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных g . я средств.

Согласно ст. 266 БК РФ формы  и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

Следовательно, в развитие норм данной статьи должны быть разработаны  и приняты нормативные правовые акты, предметом регулирования которых  являются формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований.

В системе финансового  контроля Правительства РФ центральное место занимает Министерство финансов РФ, координирующее контрольную деятельность подведомственных федеральных служб в процессе формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — при рассмотрении проектов финансовых планов и смет, на этапе их осуществления — при аккумуляции доходных поступлений и бюджетных назначений, а также при проведении различных проверок и ревизий.

5)Среди основных функций Минфина России в п. 5 поста- ,_Л новления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 185 указаны: разработка и представление в Правительство РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, разработка и утверждение порядка осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. 6)В соответствии с п. 2 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением  Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

7)Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, урегулирован ст. 268 БК РФ и Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного . надзора (Росфиннадзоре), утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278. Данная Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Она осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Росфиннадзор вправе осуществлять также финансовый контроль за использованием бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Росфиннадзор осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: контроль и надзор:

за использованием средств  федерального бюджета, средств государственных  внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной  собственности;