Функции Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг)

Функции Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг)

В России целенаправленная борьба с легализацией доходов и имуществом полученных преступным путем началась в 2001г., после  ратификации Страсбургской Конвенции «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности». С этого момента Россия вступила в систему международного сотрудничества по борьбе с легализацией преступных доходов. В это же время в Российской Федерации принят Федеральный закон № 115 «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Действующая в Российской Федерации система противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма создавалась с учетом требований Сорока рекомендаций Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).  

Одним из обязательных требований Сорока рекомендаций ФАТФ является создание уполномоченного органа по борьбе с преступными доходами и финансированием терроризма.

В России таким уполномоченным органом является Федеральная служба по финансовому мониторингу и ее территориальные подразделения. Первоначально согласно Указу Президента РФ от 1 ноября 2001г. № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в структуре Министерства финансов был образован Комитет РФ по финансовому мониторингу. В соответствии с Указом Президента РФ Комитет РФ по финансовому мониторингу был уполномочен принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и координировать в этой сфере иных органом исполнительной власти.

В результате проводимой административной реформы и в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004г. № 314 «О системе структуре органов исполнительной власти» Комитет по финансовому мониторингу преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу. До сентября 2007г. Федеральная служба по финансовому мониторингу находилась в ведении Минфина. Согласно Указу Президента РФ от 24.09.2007г. № 1274 «Вопросы структуры органов исполнительной власти» руководство данной службой осуществляет Правительство РФ.  Правовое положение Федеральной службы по финансовому мониторингу регулируется Постановлением Правительства РФ от 23.06.2004г. № 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» и Постановлением Правительства РФ от 07.04.2004г. № 186 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу».

В соответствии с указанными нормативно-правовыми актами Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.  

В административном праве в общем виде под функциями государства и его органов понимают: основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующее реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. [11] 

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Федеральную службу по финансовому мониторингу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации. Руководитель Службы несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Службу задач и функций и подотчетен непосредственно Правительству Российской Федерации.

Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации по представлению руководителя Службы. [2]

В соответствии с выполняемыми функциями в структуре Федеральной службы по финансовому мониторингу создано 12 управлений и 7 межрегиональных управлений.

Межрегиональные управления осуществляют функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на территории соответствующего федерального округа. Их правовое положение закреплено в Приказе Федеральной службы по финансовому мониторингу от 29.05.2008г. № 138 «О территориальных органах Федеральной службы по финансовому мониторингу».

Главной целью подразделений Росфинмониторинга является выявление операций или сделок, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма, обеспечение информационной поддержки деятельности правоохранительных органов в ходе предварительного расследования.

По нашему мнению функции Федеральной службы по финансовому мониторингу можно разделить на две группы:

1)  основные функции - аналитическая и информационная;

2) обеспечительные функции  – они помогают в реализации информационно-аналитической деятельности к ним относятся: надзорная, координационная, нормотворческая, регистрационная и функция международного сотрудничества.

Основные функции

Аналитическая функция. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет сбор, обработку, анализ информации об операциях (сделках), подлежащих контролю, а так же проверяет полученную информацию, в том числе путем получения необходимых разъяснений по представленной информации, в целях обнаружения признаков свидетельствующих о связи конкретных операций с легализацией преступных доходов или финансированием терроризма. По итогам внутренних расследований Росфинмониторинг направляет информацию в правоохранительные органы, а также представляет информацию по запросам правоохранительным органов. Аналитическая функция является основополагающей функцией Федеральной службы по финансовому мониторингу. При осуществлении данной функции Росфинмониторинг использует информационные ресурсы – базы данных лицензирующих, регистрационных, правоохранительных органов,  публикации СМИ и др.  

В пределах аналитической функции можно выделить несколько способов анализа в зависимости от предмета: 1) индивидуальный анализ с помощью которого осуществляется сбор и анализ информации о конкретном физическом лице, юридическом лице или объекту прав; 2) общий анализ, благодаря которому получают знания о новых способах и методах отмывания доходов полученных преступным путем и финансирования терроризма.

Информационная функция. Основу деятельности Росфинмониторинга составляет сбор и обработка информации об операциях подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ. На информационную деятельность Федеральной службы по финансовому мониторингу при осуществлении сбора и анализа информации указывается еще и в Конвенции против транснациональной организованной преступности (Принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000г. Резолюцией 55/25 на 65-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной ассамблеи ООН). [9]  Для России Конвенция вступила в силу 25 июня 2004г. В соответствии со  статьей 7 данной Конвенции каждое государство-участник  рассматривает вопрос об учреждении подразделения по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств. [9]

Федеральная служба по финансовому мониторингу несет ответственность за создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. [12]  Росфинмониторинг формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности.

Таким образом, основные направления деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу составляют аналитическая и информационная функции. Реализация данных функций говорит нам об актуальности деятельности службы и об оправданной необходимости созданной в системе государственных органов исполнительной власти такой службы.

Обеспечительные функции

Надзорная функция. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства; издает в соответствии с федеральными законами постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом; принимает в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации, решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. [2]

Следует обратить внимание на то, что функции надзора за соблюдением субъектами финансового мониторинга положений законодательства распределены среди некоторых федеральных органов исполнительной власти, таких как Центральный Банк России, Пробирная палата, Федеральная служба по страховому надзору, Федеральная служба по финансовым рынкам и др. Мы  согласны с мнением М.М. Прошунина о децентрализации функции надзора.

В рамках осуществления надзорной функции необходимо обратить внимание, что в настоящее время недостаточно уделяется внимания при осуществлении мер по противодействию легализации доходов полученных преступным путем, и финансированию терроризма нотариусами, адвокатами и лицами оказывающими юридические и бухгалтерские услуги.

Координационная функция. Служба координирует деятельность государственный органов исполнительной власти в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в том числе, взаимодействует с Центральным Банком РФ.

Указанная функция реализуется Росфинмониторингом с использованием различных организационно-правовых механизмов, включая совместное с заинтересованными министерствами и ведомствами планирование деятельности в этой сфере, заключение межведомственных соглашений о взаимодействии, а также создание и обеспечение функционирования многосторонних и двусторонних координационных и совещательных органов.[10]

Регистрационная функция. Росфинмониторинг ведет учет организаций в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы. Согласно п. 9 статьи 7 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма» от 7 августа 2001г. № 115 «в случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, такие организации подлежат постановке на учет в уполномоченном органе в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации». [1]

Положение о таком порядке утверждено постановлением Правительства РФ от 18 января 2003г. № 28  «Об утверждении Положения о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы». Так постановка на учет организации осуществляется в течение 30 дней с даты опубликования настоящего Положения, вновь созданной организации - в течение 30 дней с даты ее государственной регистрации.

Нормотворческая функция. Федеральная служба по финансовому мониторингу на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере финансового мониторинга. Росфинмониторинг в рамках нормотворческой деятельности вправе вносить в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, которые касаются вопросов относящихся к компетенции службы, и по которым требуется решение Правительства РФ. [3]

Международная функция. Росфинмониторинг в международной деятельности представляет РФ в международных организациях по вопросам противодействия легализации доходов полученных преступным путем и финансированию терроризма, участвует в разработке и осуществлении программ международного сотрудничества. Ежегодно Росфинмониторинг получает от зарубежных коллег и обрабатывает около 300 запросов на представление информации. [10]

Росфинмониторинг является членом ФАТФ, Специального экспертного комитета Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег (МАНИВЭЛ) по инициативе Росфинмониторинга создана и функционирует Евразийская группа – региональная организация по типу ФАТФ. Службой подписано более 70 двусторонних соглашений по вопросам международного сотрудничества в сфере борьбы с легализацией доходов полученных преступным путем. [12]

Таким образом, проведенный правовой анализ функций Росфинмониторинга позволяет сделать вывод о том, что имеется необходимость нормативного уточнения координационной функции службы, т.к. в настоящее время правовой механизм взаимодействия Росфинмониторинга и федеральных органов исполнительной власти в законодательстве четко не прописан, кроме того, необходимо ужесточение административно-правовых санкций за нарушение в сфере финансового мониторинга. Например, в зарубежном законодательстве и практике размеры имущественных санкций за нарушения законодательства по противодействию легализации доходов полученных преступным путем в ряде случаев на несколько порядков превышают существующие размеры штрафов в России.