Межбюджетные отношения

    ограничение самостоятельности  региональных властей в вопросах  внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут  заниматься только органы федеральной  власти, тогда как региональные  власти — внутренними заимствованиями;

    наличие развитого  механизма перераспределения денежных  средств между уровнями бюджетной  системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

 

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

 

Американская (бюджетно-налоговый или конкурентный федерализм)

1. собственные налоги («один  налог — один бюджет»)

2. самостоятельность в  расходах

3. непринятие «мандатов»

4. слабое выравнивание

5. свобода заимствований

6. возможность «банкротства»

Германская (фискальный федерализм)

1. совместные налоги («один налог — три бюджета»)

2. совместное регулирование  расходов

3. «финансируемые мандаты»

4. сильное выравнивание

5. ограничения заимствований

6. помощь кризисным регионам

Ключевые аспекты бюджетного федерализма

Содержание бюджетного федерализма определяется следующими аспектами:

 

    законодательное  разграничение расходных полномочий  между всеми уровнями власти;

    законодательное  обеспечение всех уровней власти  фискальными ресурсами в объеме, необходимом для, реализации возложенных  на них полномочий;

    сглаживание вертикальных  и горизонтальных балансов в  бюджетной системе для достижения  определенных стандартов потребления  общественных услуг на территории  страны.

 

Реализация указанных выше аспектов бюджетного федерализма приводит к объективному формированию финансовых отношений между всеми уровнями бюджетной системы, т.е. к межбюджетным отношениям.

 

Рассмотрим содержание ключевых аспектов бюджетного федерализма.

 

1 аспект. Разграничение полномочий  в области расходов между федеральным  и территориальными уровнями  должно основываться на следующих  важных принципах.

 

    Соответствие  между радиусом полезного действия (эффективности) оказываемых услуг  и статусом органа власти, ответственным  за ее финансирование.

    Перераспределение  полномочий и ответственности  за финансирование общественной  услуги должно осуществляться  в пользу органа власти того  уровня, которых обеспечит максимальную  эффективность предоставления этой  услуги в соответствии с потребностями  ее получателей.

    Обеспечение финансового  доступа населения к стандартным  общественным услугам на всей  территории страны при сокращении  фискального неравенства отдельных  ее территорий.

    Сочетание различных  видов услуг, предоставляемых обществу  одни и тем же органом власти.

    Перераспределение  расходных функций не должно  вести к миграции населения  из одного региона в другой

    Адекватность  бюджетных обязательств расходным  полномочиям

    Соразмерность  бюджетных ассигнований бюджетным  обязательствам

 

2 аспект. Распределение и  закрепление доходных полномочий (прежде всего, налоговых) между бюджетными  уровнями должно осуществляться  с соблюдением следующих принципов:

 

    Налоговый потенциал  какого-либо бюджетного уровня  должен соответствовать объему  его расходных полномочий.

    Закрепление налоговых  полномочий должно сводить к  минимуму экономическое неравенство  от налогообложения.

    Налоги, имеющие  перераспределительный характер и взимаемые по прогрессивным ставкам (налоги на доходы), должны закрепляться за центральным (вышестоящим) бюджетным уровнем.

    Налоги, легко  поддающиеся экспорту, не должны  быть источником формирования  децентрализованных бюджетов.

    За децентрализованными  бюджетными уровнями необходимо  закреплять налоги, которые имеют  немобильную базу и не приводят  к искажению рыночного поведения  производителей и потребителей.

    Налог, по которому  налоговая база распределена  неравномерно на территории государства, должен собираться центральным  бюджетным уровнем.

    Ответственность  за сбор налогов должна возлагаться  на тот бюджетный уровень, который  обеспечит минимальные затраты  по их администрированию и  максимальную собираемость (соответствие  затрат с эффективностью).

 

Условные обозначения: Ф — федеральный уровень, Р — региональный, М — местный, (Ф) — региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений. Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти: 1 — по исключительной ставке (100% зачисление); 2 — налог с разделенной ставкой между бюджетами; 3 — налоги, распределяемые по нормативам отчислений (в %).

 

Инструменты разграничения налоговых полномочий между бюджетными уровнями:

 

    Исключительные  налоги — жесткое закрепление  конкретных налогов за одним  уровнем власти и разграничение  полномочий по их взиманию (одни  налог- один бюджет);

    Налоги с разделенными (параллельными) ставками — совместное  использование одной и той  же налогооблагаемой базы при  параллельном закреплении налоговых  полномочий за несколькими бюджетными  уровнями;

    Распределяемые  налоги — долевое распределение  налогов в бюджеты разных уровней  по временным или постоянным  нормативам от совместных налогов.

 

3 аспект. Выравнивание сбалансированности  бюджетной системы РФ.

 

Различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

 

См.далее: Бюджетное выравнивание

 

Горизонтальная несбалансированность бюджетов системы возникает вследствие различий экономического потенциала территориальных единиц. При этом горизонтальная несбалансированность проявляется как в различиях налоговых баз территорий, так и в разных потребностях и стоимости предоставляемых государственных услуг.

 

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов используются следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета: финансовая помощь бюджетам в форме дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, субсидии (из Федерального фонда софинансирования расходов), субвенции (из Федерального фонда компенсаций), ссуды, бюджетные кредиты.

 

Структура межбюджетных трансфертов из Федерального бюджета в 2010 г. представлена в таблице 2.

 

Федеральные налоги поступают на счета федерального казначейства и лишь затем делятся по установленным в федеральном законодательстве пропорциям между уровнями бюджетной системы.

Становление современной системы межбюджетных отношений, соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 г. В основу финансовой политики, проводимой в Российской Федерации, заложены принципы бюджетного федерализма. Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты, действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням бюджетной системы. Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.

 

Бюджетно-налоговая система федеративного государства традиционно состоит из бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и региональных бюджетно-налоговых систем. В связи с этим возникает необходимость решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти, создание действенного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом определяющим фактором является сохранение целостности государства.

 

Бюджетный федерализм представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

 

Основной принцип указанных отношений — сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. К сожалению, в российских законодательных актах определение бюджетного федерализма отсутствует.

 

Особенностью российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые доходы, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Проблема вертикальной несбалансированности решается, в частности, и путем долевого участия разных уровней власти в федеральных налогах и межбюджетными трансфертами.

 

Программа и проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

 

Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. принята Правительством РФ 15 августа 2001 г. Она исходит из того, что сложившаяся к настоящему времени в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и не соответствует стратегии развития страны. Сохраняется крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий на уровне федеральной власти. Региональные местные бюджеты имеют избыточные финансовые обязательства, возложенные на них федеральным законодательством, но не обеспеченные источниками финансирования. Такие обязательства называются "нефинансируемыми федеральными мандатами". Основная часть расходов региональных и местных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами. От 30 до 70% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Значительная часть финансовой помощи регионам распределяется без четких критериев. Недостаточно разработана методология выравнивания уровней бюджетной обеспеченности конкретных регионов.

 

Цель Программы развития бюджетного федерализма — формирование системы бюджетного устройства, позволяющей регионам проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках их законодательно установленных полномочий.

Эта система бюджетного устройства должна обеспечивать:

 

    создание для  региональных и местных органов  власти стимулов к эффективному  сбору налоговых платежей;

    бюджетную ответственность  — управление финансами в интересах  граждан;

    выравнивание  доступа граждан, вне зависимости  от места их проживания, к основным  социальным гарантиям;

    обеспечение единства  налогово-бюджетной системы.

 

Бюджетное законодательство Российской Федерации в настоящее время не содержит четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Многие виды расходов отнесены к совместному финансированию.

 

Региональные и местные органы власти не в состоянии обеспечить бездефицитность своих бюджетов. В этих условиях они проводят политику выборочного или частичного исполнения своих финансовых обязательств. Обеспечение реальных полномочий региональных и местных органов власти является основной целью реформирования межбюджетных отношений. Для ее достижения Программа предусматривает:

 

    разграничение  расходных полномочий между уровнями  бюджетной системы;

    достижение самостоятельности  региональных и местных органов  власти в управлении расходами  своих бюджетов;

    сокращение нефинансируемых федеральных мандатов.

 

Значительная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Это связано с тем, что налогооблагаемая база региональных и местных налогов недостаточна для финансирования необходимых расходов.

 

Распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней должно приводить к выравниванию финансовой обеспеченности регионов и сокращать дотационность региональных бюджетов. Но отсутствие связи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и сбором местных налогов снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Поэтому в ходе реализации Программы должно быть обеспечено повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов.

Для этого следует:

 

    расширить налоговые  полномочия региональных и местных  властей;

    закрепить отчисления  от федеральных налогов за  региональными и местными бюджетами  на долгосрочной основе;

    сократить масштабы  распределения налоговых поступлений  между уровнями бюджетной системы;

    обеспечить уплату  налогов, поступающих в региональные  и местные бюджеты по месту  фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние офшорные зоны, так называемые СЭЗ (свободные экономические зоны).

 

Оказание финансовой помощи бюджетам других уровней должно быть социально и экономически обоснованным. Конечная цель такой помощи — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Необходимо, чтобы она соответствовала следующим критериям:

 

    разделение финансовой  помощи на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую;