Правовое положение центрального банка Российской Федерации в системе органов государственной власти

Рассматривая конкретное дело, ФАС Поволжского округа назвал ЦБ РФ государственным органом, регулирующим валютно-денежное обращение³². Конституционный суд указал: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией РФ, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения»³³.

Анализ судебной практики свидетельствует, что суды исходят из того, что ЦБ РФ является органом государственной власти и его государственно-правовой статус определен в ст. 75 Конституции РФ. Как государственный орган ЦБ РФ, в частности, вправе пользоваться различного рода льготами по уплате налогов и сборов, предусмотренными для органов государственной власти³⁴. К примеру, Высший Арбитражный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: поскольку в п. 14 ст. 12 Закона РФ «О плате за землю» имеется указание на то, что от уплаты земельного налога полностью освобождаются земли, предоставляемые для обеспечения органов государственной власти и управления, ЦБ РФ с учетом его конституционно-правового статуса вправе воспользоваться данной льготой³⁵.

ФАС Московского  округа указал: ЦБ РФ, его учреждения и структурные подразделения разделения, действующие в составе территориальных учреждений, не являются плательщиками земельного налога, поскольку ЦБ РФ относится к органам государственной власти и образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Тот факт, что ЦБ РФ осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию власти, следует из ст. 71, 75 Конституции РФ и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»³⁶.

Доктринальные источники в подавляющем большинстве признают государственную природу ЦБ РФ. Рассматривая взаимодействие ЦБ РФ и Правительства РФ, Е.А. Павлодский приходит к выводу о том, что характер полномочий ЦБ РФ подтверждает его принадлежность к государственным органам³⁷.  Я.А. Гейвандов указывает следующие признаки ЦБ РФ как государственного органа: 1) закрепление конституционных положений о ЦБ РФ в разделе «Федеративное устройство», посвященном государственному устройству страны и разграничению полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; 2) возложение на ЦБ РФ функций и полномочий по вопросам денежной эмиссии, кредитного и валютного регулирования, находящихся в ведении Российской Федерации; 3) предоставленные ему полномочия по изданию нормативных актов; 4) наделение ЦБ РФ государственно-властными полномочиями по осуществлению банковского и валютного регулирования, надзора и контроля, а также полномочиями по применению санкций за допущенные кредитными организациями нарушения действующего банковского и валютного законодательства³⁸.

К этим признакам, на наш взгляд, можно добавить и  государственно-распорядительный порядок  образования ЦБ РФ. Как известно, государственные органы создаются в соответствии с установленным законом порядком. ЦБ РФ образован нас основании Закона РСФСР от 02.12.1990 № 394-1 «О Центральном Банке РФ (Банке России)». Структура ЦБ РФ и порядок формирования его органов управления определен п. «г» ст. 83, п. «в» ст. 103 Конституции РФ и Законе о ЦБ РФ. Президент РФ представляет Государственной Думе Федерального Собрания РФ кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, а также ставит перед ней вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции РФ). Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя ЦБ РФ, а также членов Совета директоров (п. «в» ст. 103 Конституции РФ и ст. 15 Закона о Банке).

ЦБ РФ имеет территориальную организацию, сходную с системой иных федеральных государственных органов. Он имеют свои подразделения в субъектах РФ и в федеральных округах. Положением о территориальных учреждениях ЦБ РФ в краях, областях, автономных округах, городах Москва, Санкт-Петербург создаются главные управления ЦБ РФ, в национальных республиках - национальные банки ЦБ РФ³⁹. Местом расположения территориальных учреждений является административный центр субъекта РФ. Все подразделения ЦБ РФ имеют строго централизованную систему с единым центром управления. Такая система позволяет ЦБ РФ эффективно выполнять свои функции.

Таким образом, государственно-правовая (публичная) природа ЦБ РФ в настоящее время не вызывает сомнений. Однако возникает следующий вопрос: к какой ветви власти он относится? Осложнение вызывают положения ст. 75 Конституции РФ, гласящие, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. На наш взгляд, формулировка  «независимо от других органов государственной власти» означает, что ЦБ РФ не входит ни в одну ветвь государственной власти и занимает обособленное место в механизме государственного управления, являясь самостоятельным, «равноудаленным» государственным органом.

В юридической  литературе, стремясь подчеркнуть особое, уникальное положение ЦБ РФ,  его называют по-разному: орган государственной власти особого рода, орган государственного управления специальной компетенции, орган государственного регулирования и государственный орган, не входящий ни в одну из известных ветвей власти, регулятор денежно-кредитной системы, наделённый государственно-властными полномочиями⁴⁰.

Г.А. Тосунян  и А.Ю. Викулин высказывают интересное мнение, что ЦБ РФ, являясь органом  государственной так называемой «денежной» власти, представляет государство  как субъект, обязанный выполнять  функцию защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты⁴¹. Как орган государственной власти особого рода ЦБ РФ выступает при осуществлении строго определенных функций - денежной эмиссии и деятельности по защите и обеспечению устойчивости рубля⁴².

О.Н. Горбунова  относит ЦБ РФ к государственным органам специальной компетенции, подчёркивая при этом, что ЦБ РФ, являясь органом государственного управления, создан специально для осуществления финансовой деятельности и финансового контроля. Н.И. Химичева также убеждена, что ЦБ РФ является органом государственного регулирования кредитно-денежных и валютных отношений, соглашается. Ю.А. Крохина называет ЦБ РФ главным денежно-кредитным органом государства, не входящим ни в одну из известных («классических») ветвей власти⁴³. Уникальность статуса ЦБ РФ подчёркивает и М.В. Баглай, относящий его к органам государственной власти особого рода⁴⁴.

Е.Н. Пастушенко рассматривает ЦБ РФ как орган государственной власти особого рода, не принадлежавший ни к одной из ее ветвей, осуществляющий государственное управление, банковское регулирование и банковский надзор в сфере денежно-кредитных отношений⁴⁵. О.М. Олейник пишет: «ЦБ РФ является особым организационным образованием, сущность которого нельзя сводить к исполнительной или административной власти»⁴⁶. И.В. Игнатовская называет ЦБ РФ «автономным государственным органом», П.Баренбойм и О. Кутафин - «органом государства с особым статусом»⁴⁷.

А.В. Маслов определяет ЦБ РФ как «орган государственной власти, имеющий особый статус в системе органов государственной власти, наделенный исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, обладающий независимостью от других органов государственной власти, в том числе и от Правительства РФ, в определенном смысле подконтрольный Президенту РФ, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, представляет кандидатуру на должность Председателя Банка России, и Государственной Думе РФ, которая рассматривает годовой отчет Центрального банка, аудиторское заключение и назначает на должность Председателя банка России»⁴⁸.

Следует отметить, что в литературе и судебной практике высказываются мнения об отнесении  ЦБ РФ к исполнительной ветви власти. Так, Е.А. Павлодский считает, что ЦБ РФ входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным Собранием, Президентом и Правительством РФ⁴⁹. А.М. Асадов делает вывод о том, что хотя формально ЦБ РФ не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, тем не менее, в практических целях по совокупности признаков и организационно-правовой сути его можно определить как орган исполнительной власти особого рода, самостоятельно осуществляющий возложенные на него функции, обладающий необходимыми для этого полномочиями, специальной компетенцией и взаимодействующий с другими органами исполнительной власти⁵⁰. О.Ю. Шпитко отмечает, что законодатель нередко включает ЦБ РФ в совокупность органов исполнительной власти и судебные органы, распространяя на него нормы, регулирующие статус и деятельность органов исполнительной власти⁵¹. Приведем выдержку из судебного решения: «Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию федерального органа исполнительной власти»⁵².

Полагаем, предложения  о включении ЦБ РФ в систему  органов исполнительной власти является неверным. Это подтверждает и административное    законодательство, поскольку в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ЦБ РФ не входит в систему органов исполнительной власти. ЦБ РФ независим от органов государственной власти согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ и не подконтролен Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ. Учитывая, что ЦБ РФ не входит в систему разделения властей, можно предположить, что он относится к государственным органам с особым статусом.

Таким образом, ЦБ РФ, являясь федеральным государственным  органом, не принадлежит ни к одной ветви государственной власти,  не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти  и  осуществляет свои исключительные функции независимо от них, занимая особое, независимое место в механизме государственного управления, обусловленное спецификой его задач и функций.

Заключение

Механизм государства  состоит из различных частей, имеющих  специфическое устройство и выполняющих  свойственные им функции. Основным элементом  этого механизма является орган  государства.

Государственный орган — это составная часть  механизма государства, которая  имеет собственную структуру, определенные законом полномочия властного характера  по управлению конкретной сферой общественной жизни и тесно взаимодействует  с другими элементами государственного механизма, образующими единое целое.

Как видно из определения, государственный орган  имеет определенные признаки:

- все органы  государства образуются в законодательном  порядке, который определяет их  компетенцию;

- орган государства  является самостоятельным элементом государственного аппарата, действует специализированно в системе других органов, а также обладает властными полномочиями;

- государственные  органы тесно взаимодействуют  между собой. Они образуют единый  социальный организм, главными задачами которого служат обеспечение нормального функционирования общества, защита законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.

Государственные органы могут быть подразделены на различные виды и по различным основаниям.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и  судебной власти самостоятельны.

Органы законодательной ветви власти формируются путем избрания их населением страны.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) — верхний  уровень двухуровневой банковской системы в Российской Федерации, которая состоит из Банка России и коммерческих банков (и других кредитных организаций).

Основными целями деятельности Банка России являются: защита и  обеспечение устойчивости рубля, в  том числе его покупательной  способности и курса по отношению  к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы  Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Основными задачами Банка  России являются регулирование денежного  обращения, проведение единой денежно-кредитной  политики, защита интересов вкладчиков, банков, надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений, осуществление операций по внешнеэкономической деятельности.

Центральный банк России регулирует деятельность коммерческих банков в целях создания общих  условий для их функционирования и внедрения принципов добросовестной банковской конкуренции. В текущую деятельность коммерческих банков Центральный банк не вмешивается. Регулирующие и контрольные функции Центробанка направлены на поддержание стабильности денежно-кредитной системы. С этой целью он определяет порядок формирования банками фондов, предназначенных для покрытия возможных убытков, а также устанавливает для них ряд экономических нормативов, среди которых: минимальный размер уставного капитала; показатели ликвидности баланса; размер обязательных резервов, размещаемых в Центробанке РФ и т.д.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Последние изменения от 30 декабря 2008г. № 7- ФКЗ;  Первоначальный текст документа опубликован 25 декабря 1993 года «Российская газета».

2.Федеральный Закон  «О Центральном Банке РФ (Банке России)» (в ред. Федеральных законов от 21 ноября 2011 г. N 327-ФЗ. Изменения вступают в силу с 1 января 2013 г.).

3. Указание ЦБ РФ  от 31.01.2011 N 2573-У "Об установлении  нормативов обязательных резервов (резервных требований) Банка России".

4. Банки и банковское  дело/Под ред. И. Т. Балабанова - СПб: Издательство «Питер», 2008. - 415 с.

5. Банковское дело. Учебник под ред. проф. В. И. Колесникова, проф. Л. П. Кроливецкой. - 6 изд., перераб. и доп. - М.: Финансы и статистика, 2007. – 482 с.

6. Братко А.Г. Центральный  банк в банковской системе  России. – М.: Спарк, 2001. – 193 с.