Правовой режим хозяйственной деятельности ЗАТО

Серьезная проблема —  осуществление контроля за использованием средств бюджетов ЗАТО. Во многих ЗАТО ревизии исполнения бюджетов не проводились с момента их создания. Минфином РФ разработана программа проведения проверки бюджетов ЗАТО. В соответствии с этой программой за последние годы проверками были охвачены практически все ЗАТО. Материалы проведенных за период с 1999 по 2001 год проверок и ревизий свидетельствуют об имеющихся значительных нарушениях в использовании бюджетных средств, применении налогового законодательства. Более 300 млн руб. бюджетных средств было использовано с различного рода нарушениями бюджетного законодательства. Имеют место факты нецелевого использования средств. Слабо поставлена договорная работа при использовании бюджетных средств, что приводит к значительным объемам дебиторской задолженности по расходам капитального характера.  
Однако цель проверки не только в том, чтобы установить факты нарушений в использовании средств, но и изучить действующий механизм формирования и исполнения бюджетов ЗАТО, их взаимоотношений с федеральным бюджетом, и на этой основе продолжить работу над совершенствованием законодательства. Здесь необходимо отметить, что во многих ЗАТО приняты серьезные меры по формированию системы муниципального финансового контроля.

В настоящее время  сохраняется необходимость продолжения работы по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность ЗАТО. На рассмотрение в Госдуму РФ внесен проект федерального закона  
«О внесении изменений и дополнений в статью 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации и в Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»[7].

Таким образом, бюджет ЗАТО формируется  за счет налоговых и неналоговых доходов подлежащих зачислению в местный бюджет в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательством субъекта.

 

 

1.3 Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях

 

В закрытых административно-территориальных  образованиях (ЗАТО) муниципальные  образования могут создаваться  только в статусе городских округов.

Поскольку в пределах ЗАТО, как  правило, могут располагаться промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового  поражения, переработке радиоактивных  и других материалов, военные и  иные объекты, то для таких территорий должен быть установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, в том числе специальные условия проживания граждан.

Порядок образования, организация  и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования зависят от режима секретности территории, на которой создано ЗАТО.

В связи с вышеназванными особенностями на органы местного самоуправления ЗАТО, как правило, возлагаются дополнительные полномочия.

Например, помимо полномочий органов местного самоуправления, направленных на решение вопросов местного значения, на органы местного самоуправления могут  быть возложены обязанности по координации  деятельности предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; по разработке схем оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе.

Дополнительными полномочиями органов местного самоуправления ЗАТО могут являться:

• участие совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• по согласованию с органами федеральной службы безопасности право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• осуществление контроля за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. При этом органы местного самоуправления обязаны информироваться о результатах таких проверок;
• внесение предложений в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность.

Особенностью исполнения управленческих функций органов  местного самоуправления в ЗАТО является и то, что они могут выступать  заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

Дополнительными полномочиями может быть наделен и руководитель муниципального образования ЗАТО. Например, в случае возникновения опасности  для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта обязан осуществлять меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством Российской Федерации, принимать решение об эвакуации населения.

Законом могут быть установлены  пределы нормотворчества органов местного самоуправления ЗАТО. Например, правовые акты органов местного самоуправления в отношении ЗАТО могут действовать ограниченно, поскольку решение некоторых вопросов, связанных с обеспечением охраны государственной тайны в ЗАТО, возложено на соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

В ЗАТО может быть установлен особый режим использования земель.

Решение об участии в  приватизации имущества физических и юридических лиц может приниматься  органами местного самоуправления ЗАТО по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование[10].

Таким образом, ОМС в  ЗАТО наделены следующими полномочиями:

• участие совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• по согласованию с органами федеральной службы безопасности право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
• осуществление контроля за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. При этом органы местного самоуправления обязаны информироваться о результатах таких проверок;
• внесение предложений в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКРЫТОГО ГОРОДА ТРЁХГОРНЫЙ

 

Трёхгорный — город-ЗАТО в России, в Челябинской области. В советское время город был секретным и назывался Златоу́ст-36, несмотря на то что город находится на расстоянии около 100 км от Златоуста, рядом с городом Юрюзань.

Постановлением Совета Министров СССР № 342—135сс/оп[6] было принято решение о строительстве завода № 933 (Приборостроительный завод — ПСЗ) по производству атомных бомб. Директором завода был назначен К. А. Володин, ранее возглавлявший серийный завод № 551 КБ-11.

1 августа 1955 года завод  приступил к выполнению первого  государственного заказа. В августе того же года были выпущены две тактические авиационные атомные бомбы РДС-4 «Татьяна»^.

Стратегическое управление такими объектами, как закрытые административно-территориальные  образования (ЗАТО) Минатома РФ, имеет  свою специфику. Ее диктует неразрывная связь ЗАТО с ядерно-оружейным комплексом, обеспечивающим национальную безопасность Российской Федерации. Создание, становление, эволюция ЗАТО находились и продолжают находиться в прямой зависимости от внешнеполитического курса страны — будь то начало ядерного противостояния СССР и США или окончание холодной войны, ориентация первых либерал - реформаторов России на сугубо рыночную стратегию взаимодействия с мировыми державами и недооценка ими роли ядерно-оружейного комплекса или переоценка роли ЗАТО Минатома в связи с выходом США из Договора по ПРО.

В течение пятидесяти лет со дня создания ЗАТО г. Трехгорного (Златоуст-36), вплоть до 1991 г., стратегическое управление осуществлялось по принципам  функционирования Министерства среднего машиностроения СССР:

- сугубо централизованное, гарантированное и засекреченное  финансирование;

- обеспечение интеллектуальными,  трудовыми и материальными ресурсами;

- физическая и информационная  защита объекта;

- строительство градообразующего  предприятия, закрытого города и городской инфраструктуры, подготовка производства, вывод на проектную мощность, выполнение и изменение государственного заказа;

- независимое от внешней (региональной) среды жизнеобеспечение населения.

С 1991 г. государственное управление закрытыми атомными городами резко изменяется и утрачивает свои прежние функции. В 1996 г. оборонный заказ снижается вдвое, зарплаты нет, и неизвестно, когда она будет, Приборостроительный завод г. Трехгорного переходит на 3-4-дневную рабочую неделю, высвобождается большое количество работников, которых в условиях ЗАТО негде трудоустроить. Обсуждается вопрос о разделе завода на несколько самостоятельных подразделений, однако принимается решение сохранить завод как единое предприятие с диверсификацией производства, но с единым управлением единым кадровым, технологическим и производственным потенциалом.

Бюджет города полностью зависит  от финансирования государством и оплаты продукции завода. Но государство  не рассчитывается за выполненные заказы, задолженность составляет уже не месяцы, а годы. Город Трехгорный, Приборостроительный завод и население города полностью лишены перспективы и каких-либо надежд на будущее. Обсуждается вопрос об упразднении ЗАТО. Такова ситуация, в которую российские реформаторы-рыночники в начале 90-х годов сознательно поставили оборонную промышленность и ядерно-оружейный комплекс страны.

Этот беспрецедентный, немыслимый для мировых держав — стран  с рыночной экономикой, — разрушительный способ «управления» военно-промышленным комплексом великой державы привел, однако, не к гибели ЗАТО г. Трехгорный, а породил новый тип управления его жизнеобеспечением и развитием. Новизна заключалась в том, что органы местного самоуправления совместно с руководством градообразующего оборонного предприятия и активной частью его специалистов не стали дожидаться, пока отсутствие централизованного управления окончательно погубит ЗАТО, а проявили инициативу и взяли судьбу города и завода в свои руки. Иначе говоря, в кризисной ситуации в инициативном и деятельном сообществе г. Трехгорного его традиционно сложившиеся структуры управления трансформировались, и возник новый субъект самоорганизации и управления его жизнеобеспечением и стратегическим развитием.

Теория самоорганизации  говорит, что в случае возникновения  кризисно неустойчивой ситуации в каком-либо объекте возможны различные разрешения кризиса, включающие как коллапс объекта, так его выживание и развитие. Для территориально-производственной системы города это означает, что в кризисной ситуации не обязательно возникает субъект самоорганизации местного сообщества. Если субъект самоорганизации не возникает, то сообщество просто распадается и образуется конгломерат индивидов и малых групп, не способный к совместному выживанию и, тем более, к последующему развитию в качестве ЗАТО.

Самоорганизация и самоуправление в данном случае в огромной степени  зависят от устойчивости инициативной группы, от личных качеств ее лидеров, от их компетентности и профессионализма в области стратегического управления. Устойчивость и надежность управления стратегическим развитием ЗАТО в свою очередь зависят от подготовки кадрового резерва высших управляющих. Это должны быть современные специалисты по рыночному, промышленному и муниципальному менеджменту, готовые взять на себя роль лидеров и поддерживать на должном уровне структуры самоорганизации, возникшей благодаря инициативной группе, взявшей на себя и успешно осуществившей управление ЗАТО в кризисной ситуации.