Экологическая экспертиза

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в ст. 32 определяет: "Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной или иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной или иной деятельности", а в ст. 33 говорит о цели экологической экспертизы: "Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной или иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды".

Более подробно определены цели ОВОС в приказе Госкомэкологии 2000 г. № 372 ст. 16: "Под оценкой воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду понимается процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий".

 

2.2.Задачи экологической  экспертизы

 

Задачи ЭЭ и ОВОС в действующем  российском законодательстве до сих пор практически не раскрыты, но в общем виде их можно сформулировать следующим образом:

а) организация и проведение (на стадии подготовки решения) все сторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение экологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможных изменениях экологической обстановки, вследствие размещения и развития производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т. е. определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных социальных, экономических и экологических последствий (задачи ОВОС);

б) оценка соответствия экологическим  стандартам экспертируемых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных научно обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решения о реализации объекта экспертизы (задачи ГЭЭ);

в) информирование всех заинтересованных лиц (в том числе общественности) о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возникающих социально-психологических напряжений и предотвращения конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

 

2.3.Принципы экологической экспертизы

 

Принципы  ЭЭ и ОВОС в действующем российском законодательстве разработаны и закреплены, в частности, в законе "Об экологической экспертизе" (ст. 3).⁴

1. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности – основополагающий принцип при проведении экспертизы. Суть его заключается в том, что любая деятельность, прежде всего естественно, хозяйственная, связанная с использованием природных ресурсов, влечет за собой воздействие на ОС. Результат такого воздействия обычно имеет негативный характер.
2. Принцип обязательности проведения ГЭЭ до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы означает, что если объект планируемой деятельности относится к числу тех, которые перечислены в ст. 11 и 12 Закона, то решение об осуществлении такой деятельности может быть принято только после получения положительного заключения экспертизы. Заказчик обязан представить требуемую документацию на ГЭЭ.
3. Принцип комплексности ОВОС хозяйственной или иной деятельности и его последствий заключается в том, что в результате проведения ЭЭ должен быть проведен анализ вредных воздействий не только на какой-либо один или несколько объектов природы. Поскольку все природные объекты находятся в состоянии естественной природной взаимосвязи, то необходима максимально полная и исчерпывающая оценка потенциально вредных воздействий на все компоненты ОС, всю ОС как единое целое.
4. Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении ЭЭ означает, что должны быть проведены оценка и анализ тех сторон планируемой деятельности, которые связаны с экологически безопасным функционированием соответствующих хозяйственных объектов. В проектной документации должны содержаться такие условия эксплуатации объекта, которые в максимально возможной степени исключали бы вероятность возникновения аварий или катастроф, влекущих за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, ОС.
5. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на ЭЭ, заключается в том, что заказчик обязан представить на ЭЭ документацию, содержащую реальную и исчерпывающую информацию об объекте экспертизы. Соответственно ГЭЭ обязана дать оценку представленной документации с этой точки зрения.
6. Принцип независимости экспертов ЭЭ при осуществлении ими своих полномочий в области ЭЭ состоит в том, что, во-первых, эксперт ничем не связан при осуществлении своих полномочий, он вправе свободно выражать свое мнение и, во-вторых, недопустимо оказывать какое-либо влияние или давление на эксперта, экспертную комиссию.
7. Этот принцип относится, в основном, к ГЭЭ и означает, что непременным условием ее эффективности является функциональная и финансовая независимость организующих ЭЭ органов и проводящих ее экспертов (преимущественно внештатный статус последних, их надлежащее финансирование, организационное, материально-техническое и другое обеспечение). Это создает условия для свободного волеизъявления экологоэкспертной комиссии, которая в своей работе должна руководствоваться только фактами, научными методами их обоснования и действующими законами. ОЭЭ предполагает еще большую ее независимость, однако сегодня на практике оказывается вдвойне зависимой: от ГЭЭ (пока та не признает ее результатов) и от групповых общественных интересов (ее организуют и проводят, как правило, уже с заранее сформировавшейся целью – доказать невозможность принятия решения о реализации объекта). ОВОС также нельзя рассматривать как полностью независимую, так как лица, ее проводящие, как правило, зависимы (причем финансово) от заказчика документации или ОВОС.
8. Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ЭЭ рассматривается в законах "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе" в совокупности и означает, что ЭЭ и ОВОС, во-первых, представляют собой научно-исследовательский процесс и должны производиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. Во-вторых, в заключении экспертной комиссии должно быть отражено реально существующее положение, лишенное какого-либо предвзятого представления. В-третьих, эксперт обязан соотносить свои профессиональные выводы о возможности или невозможности реализации проекта, сообразуя их, естественно, с нормами действующего законодательства. В результате должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.
9. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учет общественного мнения означает, что заинтересованные стороны должны быть осведомлены о том, как проходит процесс экспертизы, они имеют право на информацию. Представители общественных организаций, граждане РФ вправе участвовать в проведении ЭЭ, что определено законами "Об охране окружающей среды (ст.ст. 11, 12) и "Об экологической экспертизе" (ст.ст. 6, 7, 8). Участие общественных организаций в ЭЭ регулируется гл. IV закона "Об экологической экспертизе". При этом экспертная комиссия обязана принимать во внимание общественное мнение о намечаемой деятельности, являющейся объектом экспертизы.
10. Принцип ответственности участников ЭЭ и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество ЭЭ состоит в том, что процедура ЭЭ должна быть проведена в точном и строгом соответствии с теми требованиями, которые предусмотрены действующим законодательством. Несоблюдение требований является основанием для привлечения экспертов к ответственности.

 

 

2.4.Виды и типы экологической экспертизы

 

В законодательстве определены два вида ЭЭ: государственная и общественная.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области ЭЭ в порядке, установленном законом "Об экологической экспертизе" и нормативными правовыми актами РФ, а также ее субъектов. ГЭЭ проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, и в том числе организация и проведение ЭЭ. Общественные организации, участвующие в экспертизе, должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.

Типы ЭЭ в нашей стране пока законодательно не закреплены, но могут быть классифицированы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют специфические типы ЭЭ и ОВОС (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т. д.). Можно выделить три основные группы по типу объекта: ЭЭ и ОВОС предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу или ОВОС, приводит к отраслевому рассмотрению и ведомственному согласованию как предварительному этапу экспертизы. Таких ведомств и федеральных служб, имеющих отношение к экологической экспертизе, около десяти, поэтому и типов ЭЭ в этом случае оказывается довольно много.

Однако ведомственный подход, оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС, неприемлем в случае комплексной ЭЭ и ОВОС. Именно поэтому для координирования организации и проведения ГЭЭ Госкомэкологии России определен в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и общую координацию в сфере ЭЭ (ныне Минприроды России).

Отнесение типа ЭЭ или ОВОС к этапам хозяйственной деятельности еще более сложно, так как таких этапов может быть шесть (планирование, проектирование, строительство, выпуск оборудования, штатное или аварийное осуществление деятельности и, наконец, ее

прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). На каждом этапе деятельности одновременно или последовательно могут проводиться несколько мероприятий, несущих сегодня в себе экспертные функции: экомониторинг и предварительный экоаудит, экологическое обоснование, ОВОС и собственно ЭЭ (ГЭЭ или ОЭЭ), и также постаудит. В итоге получается матрица "парных" типов ЭЭ, например, "ОВОС проекта" или "ГЭЭ программы ликвидации (перепрофилирования и т. д.) предприятия", или"экоаудит документации по приватизации предприятия"и т. д.

 

2.5.Субъекты экологической экспертизы

 

Субъектами  ГЭЭ закон определяет государственные органы и экспертные комиссии и вводит понятие "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы". На основании Закона Минприроды России и и его территориальные органы имеют исключительное право на проведение ГЭЭ, и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения ГЭЭ. Помимо этого в определении условий природопользования в согласовании, предшествующем проведению ЭЭ, участвуют следующие федеральные органы и службы государственного контроля и надзора:

1. Министерство  природных ресурсов РФ.

2. Министерство  сельского хозяйства РФ.

3. Министерство  здравоохранения РФ.

4. Министерство  РФ по атомной энергии.

5. Министерство  РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

6. Государственный  комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

7. Государственный  комитет РФ по рыболовству.

8. Федеральная  служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

9. Федеральная  служба по геодезии и картографии  России.

10. Федеральная пограничная служба.

11. Федеральная служба земельного  кадастра России.

12. Федеральный горный и промышленный  надзор России.

13. Федеральный надзор России по  ядерной и радиационной безопасности.

Закон "Об экологической экспертизе" впервые определяет понятия "экспертная комиссия государственной экологической экспертизы" (ст. 15) и "эксперт ГЭЭ" (ст. 16).⁵ Этот же закон закрепляет конкретные полномочия в области ЭЭ президента, Федерального собрания, правительства, а также органов судебной власти РФ (ст. 5), определяет вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6), а также полномочия, права и обязанности федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ (ст. 7, 8). Субъектами ЭЭ и ОВОС должны выступать, как правило, три стороны: заказчик, подрядчик (исполнитель) и потребитель.

Заказчиком  является властная государственная  структура, наделенная соответствующим правом назначать ЭЭ или проводить ОВОС.

Подрядчиком (исполнителем) может являться НИИ или другое учреждение (фирма), которому будет поручено провести ЭЭ (или ОВОС).

Конкретным  исполнителем ЭЭ является самостоятельная комиссия, подобранная территориальным или федеральным органом Минприроды России и утвержденная им.

Потребителем  считается организация (предприятие, учреждение, фирма), объекты или документы которой стали предметом экспертного анализа.

Также в качестве субъектов ЭЭ и ОВОС можно рассматривать:

• работников государственных органов контроля и надзора, а также других организаций и учреждений, выявляющих первичную информацию о нарушениях законов, норм, правил и стандартов в отношении уже действующих объектов ЭЭ или экологического аудита (ЭА);
• представителей научно-исследовательских и проектных организаций, не входящих в состав экспертных комиссий, но создающих материалы и документы, подлежащие экспертизе (экологические обоснования и/или материалы ОВОС);
• персонал, работающий на действующих объектах, подлежащих ЭЭ или ЭА и широкая общественность, проводящие ОЭЭ или участвующие в ГЭЭ в качестве наблюдателей.

 

2.6. Объекты экологической экспертизы

 

В соответствии с существующими видами ЭЭ все  ее объекты также делятся на два вида: подлежащие государственной экологической экспертизе и подлежащие общественной экологической экспертизе.

Объекты первого вида подразделяются на объекты экспертизы федерального уровня и объекты экспертизы уровня субъектов Федерации.

Согласно  ст. 11 ФЗ "Об экологической экспертизе", обязательной ГЭЭ, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

• проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность;
• материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ (проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ; проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности и др.);
• технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности РФ и иные виды документации и объекты.