Оценка воздействия на окружающую среду

ВВЕДЕНИЕ

В начале ХХI века конфликт между деятельностью человека и возможностями природы привел нагрузку на биосферу к критическому пределу. По мнению ученых, если в ближайшие десятилетия не принять эффективные меры по охране природы, то окружающая природная среда не сможет самовосстанавливаться и начнется необратимый процесс самоуничтожения всего живого. Существенную роль в нарушении экологического баланса Земли играет Россия. Сейчас на каждого россиянина ежегодно выпадает с пылью и осадками более 300 тонн загрязняющих веществ от промышленных предприятий и прочих стационарных источников.

Одним из механизмов реализации правовой охраны природы является оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, которые являются наиболее эффективными управленческими рычагами рационального природопользования и охраны окружающей среды, что в конечном счете должно решать экологические проблемы России.

В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года глава VI (ст. 32, 33) посвящена оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе. Эти процедуры являются обязательной мерой в отношении намечаемой хозяйственной или иной деятельности, способной оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности субъектов этой деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза являются взаимосвязанными элементами единого правового института – оценки воздействия и экологической экспертизы.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится на стадии разработки обосновывающей документации, нередко еще до начала процесса проектирования. Оценку выполняет сам заказчик. Экологическая экспертиза осуществляется в отношении уже законченной проектной и предпроектной документации, которая представляется на экспертизу; она проводится специальными экспертными комиссиями, образованными органами Минприроды России.

Экологическая экспертиза выполняет роль предупредительного экологического контроля, а также инструмента поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности. Ее проведение обеспечивает соблюдение и охрану конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, служит источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.

Анализ правовой природы рассматриваемых процедур позволяет дать им следующую характеристику. Оценка воздействия на окружающую среду – это обязанность заказчика обосновывающей документации, выполнение которой служит одной из гарантий права на благоприятную окружающую среду.

Государственная экологическая экспертиза является важнейшей функцией управления в сфере охраны окружающей среды, которую осуществляют органы Минприроды России, а общественная экологическая экспертиза – неотъемлемым элементом экологической правоспособности гражданина и общественных экологических организаций как юридических лиц.

Общественные отношения по оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе тесно связаны между собой, хотя каждое из этих правовых средств выполняет свою функцию в механизме действия экологического права. Правовое значение экологической экспертизы более широкое. Задача государственной экологической экспертизы – гарантировать, чтобы в процессе оценки воздействия на окружающую среду были предусмотрены меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, адекватные требованиям законодательства.

1.ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ  ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ  И ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ МРЕДУ

В российском законодательстве центральное место среди источников экологического права, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает Конституция РФ. Важную роль играет конституционная норма ст. 42 о праве каждого на благоприятную окружающую среду (ОС), достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Основы регулирования отношений в сфере охраны ОС определяют ст.ст. 9, 17, 36,58, 67, 72 Конституции РФ.

10 января 2002 года вступил  в силу базовый Федеральный  закон РФ "Об охране окружающей  среды",[1] являющийся фактически основой российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов президента РФ и постановлений правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции РФ и федеральных законов представительные и исполнительные органы власти и управления субъектов федерации, а также органы местного самоуправления разрабатывают проекты и принимают на своем уровне соответствующие законы, другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

Закон "Об охране окружающей среды"[2] содержит специальную главу VI "Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза" и главу УП "Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности". В частности, ст. 32 посвящена определению целей и задач оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), а ст. 33 – целям и задачам проведения экологической экспертизы (ЭЭ). Помимо указанных глав и статей, напрямую посвященных ЭЭ и ОВОС, в данном законе глава IV "Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды" и глава V "Нормирование в области охраны окружающей среды" также имеют большое значение для проведения ЭЭ и ОВОС.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" подробно регулирует отношения в области ЭЭ, т. е. является целевым законом.

Все детали очень подробно рассмотрены в Комментарии к Федеральному закону "Об экологической экспертизе". В этом законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст. 1), более подробно раскрываются принципы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4). Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, втом числе президента, Федерального собрания и правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, впервые вводится понятие "специальные уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы", распределены их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической экспертизе (ГЭЭ), конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов Федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия "специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы" (ст. 13), закрепляет общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст. 15), ее эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а также фиксирует различия в юридической силе заключений экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).

Регламентируется проведение общественной экологической экспертизы (ОЭЭ) (ст. 20), определяя ее объекты (ст. 21), порядок (ст. 22) и условия проведения (ст. 23), правила ЭЭ (ст. 24), статус ее заключения (ст. 25), права граждан и общественных организаций в этой области (ст. 19).

В главе V закреплены права (ст. 26) и обязанности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. Главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29). Глава УП закрепляет соответствующие виды нарушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об ЭЭ: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). Разрешение споров в области ЭЭ определяет ст. 35. Определен принцип верховенства международного законодательства в области ЭЭ над национальным российским (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении в соответствие с данным законом всех правовых актов президента, правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ. Как известно, этот же принцип заложен в Конституции РФ (ч. 4 ст. 15).

С точки зрения некоторых исследователей закон имеет существенный недостаток, так как в нем не отрегулированы отношения по ОВОС. Отношения по ОВОС родственны отношениям по проведению ЭЭ, поэтому в законе "Об экологической экспертизе" следовало бы предусмотреть раздел об ОВОС.

Рассмотренные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области ЭЭ и ОВОС, но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов президента и правительства РФ, ведомств субъектов Федерации и органов местного самоуправления. К нормативно-правовым подзаконным актам в области ЭЭ и ОВОС относятся следующие:

указы Президента РФ, регулирующие различные аспекты охраны ОС.

постановления Правительства РФ ;

нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ ;

нормативные документы других ведомств по ОВОС и ЭЭ:

документы строительных ведомств;

документы Росгидромета ;

документы Госатомнадзора России ;

документы Госгортехнадзора и иных ведомств;

Важнейшим международным документом в изучаемой области является Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.[3]Конвенция Россией пока не ратифицирована, хотя участие в ней подтверждено. Конвенция впервые определила на международном уровне обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.

Вторым по значимости международным документом в области ОВОС и ЭЭ является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду. В ней закреплены основные принципы экологической оценки (ОВОС и ЭЭ), необходимость информирования общественности и ее активное участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведения консультаций между заинтересованными ведомствами, а также публикации результатов экспертизы.

Нормативными документами, которые используются при проведении ОВОС и ЭЭ являются: Государственные стандарты, нормы, правила, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВП и др.), а также руководства, методики, методические и другие рекомендации, справочные и иные пособия. Это нормативно-технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и критерии для проверки предлагаемых решений на соответствие экологическим требованиям.

2. ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ  ЭКСПЕРТИЗЫ

Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы (ст. 1 ФЗ РФ "Об экологической экспертизе").

Экологическая экспертиза, особенно государственная, представляет собой правовую меру обеспечения выполнения экологических требований при принятии экологически значимых решений. Проведение ЭЭ обеспечивает соблюдение и охрану права каждого на благоприятную ОС (ст. 42 Конституции РФ), служит источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.

2.1 Цели экологической  экспертизы

Цели ОВОС и ЭЭ в общем виде принципиально совпадают и заключаются на основании закона "Об экологической экспертизе" в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта ЭЭ; а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в ст. 32 определяет: "Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной или иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной или иной деятельности", а в ст. 33 говорит о цели экологической экспертизы: "Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной или иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды".

Более подробно определены цели ОВОС в приказе Госкомэкологии 2000 г. № 372 ст. 16: "Под оценкой воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду понимается процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий".

2.2 Задачи экологической  экспертизы

Задачи ЭЭ и ОВОС в действующем российском законодательстве до сих пор практически не раскрыты, но в общем виде их можно сформулировать следующим образом:

а) организация и проведение (на стадии подготовки решения) все сторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение экологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможных изменениях экологической обстановки, вследствие размещения и развития производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т. е. определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных социальных, экономических и экологических последствий (задачи ОВОС);