Правовые основы регулирования, переработки и утилизации отходов

          Федеральный закон №52-ФЗ от 30.03.99 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регламентирует санитарные требования (ст.22) к порядку, условиям и способам сбора, использования, обезвреживания, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, которые также должны устанавливаться местными органами самоуправления и иметь санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии указанного порядка санитарным правилам.

         Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.03 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.14 п.п.18) к вопросам местного значения относит организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

         Закон РФ "О недрах" регламентирует использование искусственных и

                                                                - 7 -

естественных полостей, выемок недр для целей хранения и  захоронения отходов. Применяется  при использовании отработанных карьеров для захоронения твердых  бытовых отходов. Так, например, ст.10.1 определяет, что основанием получения права пользования участками недр может быть совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

        "Градостроительный кодекс Российской Федерации" в ст.2 устанавливает в качестве одного из основных принципов законодательства осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, а также в ст.35 определяет зоны специального назначения для объектов размещения отходов потребления.

        Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов.

        Согласно Федеральному закону №184-ФЗ "О техническом регулировании" от 27.12.02 технический регламент устанавливает минимальные требования, обеспечивающие безопасность продукции или технологического процесса, обязательные к выполнению. Закон вводит добровольный характер применения государственных стандартов (ст.12, 15). Технический регламент вводится в действие законом. Согласно ст.17, любая организация может разработать и применять собственный стандарт, а также разработать и зарегистрировать собственную систему сертификации. Последствия принятия технических регламентов скажутся в будущем. Ожидается, что это должно привести к сокращению отходов, поступающих на захоронение, за счет расширения принципа ответственности производителя за свою продукцию.

        В ст. 247 "Уголовного Кодекса Российской Федерации" предусмотрена ответственность за производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил.

        Экологические требования в области обращения с отходами регламентируются также в "Водном кодексе Российской Федерации", "Лесном кодексе Российской Федерации".

        В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.04 № 401, полномочия МПР России в области осуществления государственного экологического контроля и проведения государственной экологической экспертизы переходят Ростехнадзору. Он ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов.

- 8 -

      В Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением дается несколько иное определение отходов. Отходы представляют собой вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства. К прочим международным соглашениям, регулирующим деятельность по управлению ТБО, следует отнести "Стокгольмскую Конвенцию о стойких органических загрязнителях". В частности п.п. d), п.1, ст. 6 требует, чтобы отходы обрабатывались, собирались, транспортировались и хранились экологически безопасным образом, а также принимались меры к нейтрализации стойких органических загрязнителей. Особое значение эта Конвенция имеет при эксплуатации мусоросжигательных заводов и прочих объектов термической обработки отходов, а также пожаров на свалках. В этой связи также следует упомянуть "Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния", в которой предусматривается обмен информацией и формирование политики, направленной на борьбу с выбросами загрязнителей воздуха. "Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря" – это еще одно международное соглашение, которое регулирует защиту морского бассейна Балтики, в том числе и от бытовых отходов на побережье.

     Отдельно необходимо остановиться на проблеме накопления радиоактивных отходов, которая стала наиболее актуальной из экологических проблем не только в России. Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем, недопущения их загрязнения РАО. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества.        Экономическая и политическая ситуация в стране, недостатки законодательства об обращении с РАО, дефицит финансирования создают серьезные проблемы в сфере обращения с РАО. Среди отраслей - основных "поставщиков" РАО следует назвать атомную энергетику, оборонную и военную промышленность, фармацевтику, медицину и добывающие отрасли. Соответственно и законодательство, регулирующее отношения в названных областях, так или иначе, затрагивает проблему обращения с РАО.

        Правовое регулирование обращения с РАО преследует цель предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду, обеспечение рационального использования природных и материальных ресурсов. Основная регулирующая роль в сфере обращения с РАО в Российской Федерации принадлежит государству. Федеральные законы и нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, создают необходимую правовую основу для целенаправленной деятельности по организации и контролю за состоянием окружающей среды при обращении с РАО.                                                   - 9 -

      Как следует из анализа ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, ключевые вопросы обращения с РАО находятся в ведении Российской Федерации: принятие и изменение федеральных законов и контроль за их соблюдением, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ, оборона и безопасность, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральная собственность и управление ею. Однако немаловажные вопросы при обращении с радиоактивными отходами находятся в совместном ведении с субъектами Федерации. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, к которым относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах и об охране окружающей среды, осуществление мер по борьбе с катастрофическими, стихийными бедствиями и ликвидация их последствий, издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

     В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Поэтому на систему российского законодательства все более возрастающее влияние оказывает международное законодательство. Значительное влияние на российское законодательство оказали такие документы в области использования атомной энергии, как Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г., Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г., Конвенция об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1987 г., Конвенция о ядерной безопасности 1994 г. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено федеральным законом, то применяются правила международного договора. В области обращения с РАО Россия руководствуется принципами, заложенными в ратифицированных РФ Конвенции о физической защите ядерного материала (1980), Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии (1986), Конвенции об оказании помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1987), Конвенции о ядерной безопасности (1994).

     Действующее законодательство об обращении с РАО, к сожалению, не обеспечивает четкого и комплексного регулирования, нормы носят разрозненный и противоречивый характер, чем создаются условия для совершения правонарушений. Невнимание к этой проблеме может повлечь за собой необратимые негативные изменения для окружающей среды и человечества. Обеспечение же безопасности при обращении с радиоактивными веществами, РАО и ядерными материалами входит в число приоритетных направлений деятельности российского государства по обеспечению экологической безопасности РФ. Большое значение в регулировании отношений по обращению с РАО имеет принятие в 1995 г. Федерального закона "Об использовании атомной энергии".                                                 - 10 -

     Действовавшие до этого Законы "Об охране окружающей природной среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" носили рамочный характер, регулировали отдельные аспекты использования атомной энергии, а основным источником права в этой сфере были подзаконные нормативные правовые акты. Впервые на законодательном уровне был определен правовой режим хранения РАО, закреплено правовое положение организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, в том числе эксплуатирующей организации, были определены общие условия строительства и эксплуатации объектов с ядерными установками. Действие Закона распространяется на все отношения, возникающие при использовании атомной энергии, за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Следует отметить, что в настоящее время законодательно не урегулированными остаются отношения по обращению с РАО, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Развитие положений ФЗ "Об использовании атомной энергии" получило в ФЗ "Об экологической экспертизе", "О радиационной безопасности населения", "О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов" и др. Однако, несмотря на принятие названных законов, проблема обращения с радиоактивными отходами остается до конца не решенной.

       Однако и в настоящий момент функции контроля за состоянием окружающей среды и источниками вредного воздействия РАО распределены между различными органами государственной власти, что ведет к снижению эффективности контроля. Ни одна из существующих систем и служб наблюдения и контроля за состоянием окружающей природной среды и условиями обращения с РАО не ориентирована на комплексную оценку состояния окружающей среды, здоровья людей, информационную поддержку. Вызывает интерес создание Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), которая в полной мере еще не реализована. Отмечая большой объем работ по созданию ЕГСЭМ, к основным недостаткам следует отнести отсутствие предусмотренного законодательством, но не функционирующего Федерального информационно-аналитического центра экологического мониторинга.

       В России продолжается строительство новых АЭС, ведется работа по переработке иностранного ОЯТ, число накапливаемых на территории Российской Федерации РАО стремительно растет. Это стимулирует дальнейшее развитие работы по совершенствованию законодательства об обращении с РАО. Постановлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 19.10.04 в развитие положений ст. 48 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" утверждены и введены в действие с 5 января 2005 г. Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии "Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности" (НП-055-04), СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и

- 11 -

установок атомной промышленности (СПП ПУАП-03)". Названные Правила  представляют собой структурированный документ, устанавливающий более жесткие требования к захоронению и классификации РАО. Однако механизм привлечения к ответственности за их нарушение законодательно не проработан.

Развитие законодательства РФ об обращении с РАО выглядит достаточно противоречиво: с одной стороны, ужесточаются требования к безопасности всех видов обращения с РАО и защите окружающей среды от их вредного воздействия, с другой стороны, активно принимаются нормативно-правовые акты, направленные на интенсивное развитие атомной энергетики, следствием которой является дальнейшее накопление РАО.

    В Энергетической стратегии РФ указывается на дальнейшее развитие атомной энергетики, увеличение ее финансирования. Развитие законодательства о безопасном обращении с РАО должно быть тесно увязано с ускорением темпов роста атомной энергетики, строительством новых АЭС, развитием технологий переработки облученного ядерного топлива других государств и, как следствие, увеличением количества находящихся на территории РФ РАО. При этом, например, Мурманская область по насыщенности РАО на душу населения является уникальным в мире регионом, где сконцентрировано около 28 тыс. кубометров РАО. Сохраняется дефицит бюджетного финансирования мероприятий по обеспечению безопасного обращения с РАО и реабилитации загрязненных РАО территорий.

     Дополнительному накоплению РАО на территории РФ способствовало и принятие Постановления Правительства РФ от 11.07.03 N 418 , утвердившего Положение о ввозе в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, устанавливающее порядок ввоза в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, а также возврата облученных тепловыделяющих сборок или продуктов их переработки (включая РАО) в государство поставщика, как того требуют положения п. 4 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды".