Бюджетирование ориентированное на результат

 

 

1 Бюджетирование ориентированное на результат

 

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

 Следует сразу оговориться, что, несмотря на длительную историю внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в практику управления общественными финансами, общепринятого понятия как самого БОР, так и отдельных его элементов ни в России, ни в мире не сформировалось. В российской практике до недавнего времени в качестве синонима термина «бюджетирование, ориентированное на результат» использовался термин «программно-целевое бюджетирование».

  Концепция БОР постоянно  эволюционирует. В каждой стране  БОР имеет свои особенности, нет  единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования. В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования – проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета. 

Для формирования бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.  Формат проекта бюджета, который администрация региона или муниципалитета вносит в представительный орган при БОР, существенно отличается от формата бюджета, составленного по постатейному методу. Его первая часть содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными министерствами и ведомствами. Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем, в очень агрегированной форме.

В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. для максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов[3].

Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям.  Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высоко агрегированных расходов.  Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти. 

Преимущества использования БОР для правительства:

• регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;

• возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;

• экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;

• возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;

• предпосылки для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;

• выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ[1].

Преимущества использования БОР для учреждений:

• возможность самостоятельного расходования бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);

• возможность хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою деятельность;

• возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы.

В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с«управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение не целевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Между тем переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.

На практике, необходимость и целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется наличием ряда вполне определенных ситуаций:

1) ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь, открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг;

2) ситуация бюджетного  кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;

3) положение, при котором  бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, когда его расходные статьи начинают жить собственной жизнью, но имеется политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета;

4) наличие политических  амбиций быть в «мэйнстриме» происходящих в Российской Федерации реформ, либо стремление получить средства из федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов или средства международных спонсорских организаций, выделяемые на целивнедрения реформирования бюджетного процесса;

5) БОР как следующий шаг внедрения результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального образования)[5].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Государственный долг – проблемы и перспективы

 

Государственный долг  России – это долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами и международными  организациями.

Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам не профинансированных в срок.

Если валюта государства не является конвертируемой, то различают два типа государственного долга:

• Внутренний — задолженность государства владельцам государственных ценных бумаг (ГЦБ) и иным кредиторам, выраженная в национальной валюте. Он включает в себя: долгосрочные облигации, краткосрочные облигации, долгосрочные ссуды, векселя.
• Внешний — задолженность государства другим странам, международным экономическим организациям и другим лицам, выраженная в иностранной валюте. Погашается за счёт экспорта товаров или новых заимствований. Он включает в себя: банковские ссуды, авансы, кредиты поставщиков[4].

Внешний долг РФ за III квартал 2013г. вырос на 2,3% и на 1 октября по оценке Центрального банка (ЦБ) РФ, составил 719 млрд 600 млн долл. (см. таблица 1).

Внешний долг органов государственного управления на 1 октября 2013г. составил 63 млрд 282 млн долл. против 55 млрд 949 млн долл. на начало II квартала. Таким образом, за II квартал 2013г. долг органов государственного правления увеличился на 13,1%.

Задолженность органов денежно-кредитного регулирования составила на 1 октября 2013г. 16 млрд 705 млн долл. против 18 млрд 881 млн долл. на начало II квартала (снижение на 11,5%).

Долг банковского сектора вырос за III квартал 2013г. на 0,5% и составил на 1 октября текущего года 212 млрд 940 млн долл., внешняя задолженность прочих секторов экономики увеличилась на 1,7% - до 426 млрд 673 млн долл[7].

Внутренний государственный долг РФ, выраженный в ценных бумагах, в ноябре 2013г. увеличился на 2,1% и составил 4,358 трлн руб. против 4,268 трлн руб. на 1 ноября 2013г., свидетельствуют данные Министерства финансов страны(см. таблица 2).

За 11 месяцев 2013г. внутренний госдолг России, выраженный в ценных бумагах, вырос на 7,8%.

Внутренний долг за ноябрь 2013г. по облигациям федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) вырос на 3,7% - до 2,615 трлн руб. Долг по облигациям федерального займа с амортизацией дохода (ОФЗ-АД) за месяц не изменился и составил 1,046 трлн руб. Госдолг по государственным сберегательным облигациям с постоянной процентной ставкой (ГСО-ППС) также остался на уровне начала месяца - 475,55 млрд руб. Не изменились значения и госдолга по облигациям внутренних облигационных займов РФ (ОВОЗ) и по государственным сберегательным облигациям с фиксированной процентной ставкой (ГСО-ФПС): 90 млрд руб. и 132 млрд руб. соответственно[6].

Самые большие выплаты по внутреннему долгу России предстоят в ближайшие годы. Так, в 2013 году Минфин должен погасить ценные бумаги на 465 миллиардов рублей, в 2014-м - на 324 миллиарда, а в 2015-м - на 473 миллиарда. Самый "длинный" долг Минфина относится к 2036 году - через 23 года России предстоит выплатить 29,2 миллиарда рублей.

Существование государственного долга автоматически подразумевает наличие обязанности государства по управлению им. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга[2].

Цель управления государственным долгом - нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Управление государственным долгом осуществляется посредством следующих методов:

• рефинансирование - погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;
• конверсия - изменение доходности займа;
• консолидация - превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;
• новация - соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;
• унификация - решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;
• отсрочка - консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам;
• дефолт - отказ государства от уплаты государственного долга[8].