Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса

3) стабильность и (или) преемственность  бюджетной классификации Российской  Федерации, а также обеспечение  сопоставимости показателей бюджета  отчетного, текущего и очередного  финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Кроме того, названная ст. 36 БК РФ предусматривает, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Для толкования принципа прозрачности в бюджетном праве важным представляется понимание роли принципов бюджетной  системы для бюджетно-правового  регулирования.

В научных работах до настоящего времени не существует единой точки зрения на их определение, функциональное назначение и необходимость их закрепления в том виде, как это предусмотрено БК РФ в настоящее время.

Большинство исследователей рассматривают принципы бюджетной системы как принципы бюджетного права.

Анализ правоприменительной практики указывает на то, что в отдельных  судебных актах роль и значение принципов  бюджетной системы рассматриваются несколько шире, чем в вышеприведенных подходах.

В правоприменительной практике нет единой позиции по вопросу об определении места и роли принципов бюджетной системы для правового регулирования. По этому вопросу существует два подхода: 1) одни принципы бюджетной системы рассматриваются как специализированные нормы, а другие как обычные нормы; 2) в ст. 28 - 38.2 БК РФ дано определение принципов бюджетного права.

Если рассмотреть законодательно форму закрепления принципов  бюджетной системы, то все приведенные  подходы имеют право на существование  и имеют основания в законодательстве.

Однако нет оснований  рассматривать все или некоторые принципы бюджетной системы как разновидность норм, содержащих определенные юридические понятия, использование которых в официальном обороте создает юридически значимые конструкции и конкретные виды правоотношений, поскольку в соответствии со структурой Бюджетного кодекса такого рода положения должны содержаться в ст. 6 "Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе".

В настоящее время  можно констатировать пробел в правовом регулировании прозрачности бюджетного процесса. В качестве существенного вклада в ликвидацию пробела в правовом регулировании полезно рассмотреть зарубежный опыт.

На основе анализа  научной литературы и правоприменительной практики ФРГ можно утверждать, что прозрачность выступает в качестве конституционного принципа и в качестве ее составляющей выделяется прозрачность в бюджетном процессе или прозрачность бюджета (Hauahaltstransparenz). В качестве правовых основ общеправовой прозрачности выделяются положения абз. 1, 2 ст. 5, абз. 3 ст. 20, абз. 1 ст. 28 Основного Закона ФРГ.

Традиционно прозрачность деятельности органов государственной  власти, включая бюджетный процесс, связывают со свободой слова, мнений и информации. Данная свобода установлена в абз. 1, 2 ст. 5 Основного Закона ФРГ.

Комментируя рассматриваемое  положение Основного Закона, немецкий ученый Е. Шмидт-Йортциг утверждает: "Основу демократии составляет возможность  формировать свое мнение об общественных делах и сообщать или обсуждать свои взгляды в форме критикующих, одобряющих или противостоящих суждений. Это связано с тем, что государственная власть исходит от народа (ст. 20 Основного Закона). Только так политическое волеизъявление народа может сформироваться, быть выявлено, упрочено и, наконец, оформлено в виде государственной воли через компетентные специальные органы (ст. 20, п. 2). Поэтому свобода каждого на формирование своего мнения с помощью информации и свобода распространения мнения, по словам ФКС (Федеральный конституционный суд. - Е.И.), "необходимы для свободного демократического государственного строя". В деле, касающемся Лейпцигской народной газеты, Федеральный конституционный суд указывает, что для свободы информации характерен демократический принцип, закрепленный в ст. 20 Основного Закона: демократическое государство не существует без свободного и, по возможности, хорошо информированного общественного мнения... решающим критерием гарантии свободы информации является всеобщая доступность охраняемого источника знаний. Согласно господствующему мнению, это требование налицо, если источник информации технически способен предоставлять информацию всем, т.е. индивидуально не ограниченному кругу лиц".

Бюджетный принцип публичности  обсуждения бюджета означает, что бюджетные обсуждения на пленуме парламента в соответствии с абз. 1 ст. 42 Основного Закона ФРГ принципиально публичны, а также что заседания бюджетного комитета частично публичны, во всяком случае, прежде всего, если уже проведено слушание экспертов. Применительно к прозрачности бюджета это означает, что у заинтересованных граждан есть доступ к информации о развитии событий в парламенте, а также то, что пресса и радио могут сообщать об этом - и они делают это.

Бюджетные принципы полноты и единства основываются на положениях ст. 110 Основного Закона ФРГ. Принцип полноты вытекает из требования о том, что все расходы и доходы включаются в бюджет, т.е. должны учитываться; принцип единства следует из требования включать их в один бюджет. В результате, когда расходы и доходы должны калькулироваться и устанавливаться в едином бюджете, парламент, судебная практика, управление и заинтересованная общественность получают общий обзор.

Принципы бюджетной  правды и бюджетной ясности проистекают из принципов полноты и универсальности. Поскольку одной из целей существования принципов полноты и универсальности является предоставление информации о бюджете, то логическим следствием из этого является то, что должны существовать гарантии достоверности такой информации.

Принцип бюджетной правды предполагает, что в проекте бюджета  и законе о бюджете должны максимально  подробно определяться предстоящие  доходы и расходы.

Принцип бюджетной ясности  требует того, чтобы бюджет был  установлен понятным способом и таким же образом исполнялся. Отдельные бюджетные строки (бюджетные главы и т.д.) должны включать цели для применения бюджетных ассигнований и должны быть приняты настолько определенно, чтобы не только компетентные органы финансового контроля, но и общественность имели возможность расследований, к чему и как калькулируемые средства нужно применять.

Основным механизмом реализации принципов полноты и  единства, бюджетной ясности и  правды и, соответственно, формой реализации прозрачности бюджетного процесса выступает соответствующее правовое регулирование порядка формирования бюджетной классификации.

Если проводить аналогии с российским принципом гласности  бюджетного процесса, то правовое регулирование  принципа прозрачности бюджета в  ФРГ во многом близко. Конституционные основы практически одни и те же - свобода получения информации, принцип правового государства. Содержание принципа прозрачности в бюджетном праве раскрывается через совокупность принципов, являющихся логическим следствием из требования к бюджету о том, что все расходы и доходы включаются в бюджет. Это требование универсально для большинства правовых систем. Оно закреплено в ст. 32 БК РФ в виде принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Таким образом, ничто  не препятствует связать такое оценочное  понятие, как "полнота представления  информации", с принципом полноты  отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Положение ст. 36 БК РФ о полноте представления информации о ходе исполнения бюджетов - это один из аспектов реализации принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов³.

Положение об обязательной открытости для общества и средств  массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией), можно описать как аналог реализации принципа публичности обсуждения бюджета, который, как представляется, вытекает из ч. 2 ст. 100 Конституции РФ.

Приведенное толкование положений ст. 36 БК РФ возможно использовать в судебной практике.

Подводя итог, необходимо отметить следующее.

1. Реализация принципа  публичности обусловлена включением  этого принципа в ряд принципов  бюджетной системы, которые в  судебной практике наделяются  двойственным характером - как нормы  права и как принципы бюджетного права.

2. Форма закрепления  принципа прозрачности в ст. 36 БК РФ, предполагающая оценочные понятия, создает препятствия для его реализации и в качестве нормы права, и как принципа бюджетного права.

3. Восполнение названного  пробела возможно путем связи  оценочных понятий, содержащихся  в определении принципа прозрачности, с принципом полноты отражения  доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и положениями Конституции РФ об открытости заседаний палат Федерального Собрания, что наполнит их нормативным содержанием.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение.

 

 Одним из блоков правовых норм в бюджетном праве России являются  нормы, закрепляющие и регламентирующие стадии бюджетного процесса в Российской Федерации.    Сущность бюджетного процесса заключается в том, что он представляет собой разновидность государственного или местного управления. Управление - это процесс воздействия субъекта управления (управляющей системы) на объект управления (управляемой системы). В бюджетном процессе в качестве управляющей системы выступают законодательные (представительные) органы власти, а в качестве управляемой системы - исполнительные органы власти, а также получатели бюджетных средств.

 Каждый субъект,  управляющий публичными финансами,  а именно: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - осуществляют собственный бюджетный процесс.

Бюджетный процесс, являясь  управленческой деятельностью государства, отражает сущность и форму государства: является государство республикой или монархией по форме правления, федерацией или унитарным государством по форме государственного устройства, демократическим или недемократическим по политическому режиму. Бюджетный кодекс вкладывает в бюджетный процесс не столько управленческий, сколько процессуальный смысл и рассматривает бюджетный процесс как единую для всего государства деятельность, осуществляемую по единым процессуальным правилам. Бюджетный процесс определяется законодателем как "деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов...". Из смысла данного определения вытекает, что все органы государственной власти и все органы местного самоуправления участвуют в принятии всех бюджетов, тогда как на практике органы местного самоуправления конкретного муниципального образования принимают свой бюджет и не являются субъектом, принимающим управленческое решение, в отношении федерального бюджета или бюджета какого-либо субъекта Российской Федерации. В предметы ведения Российской Федерации входит принятие только федерального бюджета, а не нижестоящих бюджетов.

На наш взгляд, наличие доли процессуальных норм в бюджетном праве не изменяет управленческой природы бюджетного процесса. Бюджетный процесс в отличие от гражданского или уголовного процесса осуществляют субъекты, принимающее собственное управленческое решение, действующие от своего имени, а не от имени всего государства.

        

Проблемы составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, составление и утверждение  отчета об исполнении бюджета настолько  важны, что практически этой деятельностью  в государстве занимаются все органы всех трех ветвей власти. Так, представительные органы, принимая законы и решения о бюджетах бюджетной системы и внебюджетных фондов, контролируют правильность составления этих нормативных актов, оценивают реальность поступления в доходную часть бюджетов доходов и реальность запланированных расходов.

Затем представительные органы следят за исполнением бюджета  и в течение текущего года заслушивают  доклады Правительства РФ и министра финансов о ходе исполнения бюджета. Затем представительные органы принимают законы, постановления и решения об исполнении своих бюджетов, а следовательно, анализируют и подвергают контролю деятельность всех органов государства и бюджетных учреждений по исполнению бюджетов.

Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, а также администрации местного самоуправления, подготавливая и рассматривая проект закона о бюджете, а затем проект закона об исполнении бюджета, также осуществляют в государстве контрольную функцию.

Судебные органы осуществляют деятельность по обеспечению исков по обращению взысканий на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако бюджетная деятельность так многообразна и сложна, что  в государстве существует система  органов, специально занимающаяся бюджетным  контролем. Так, подробно регламентируются бюджетные полномочия, в том числе и по осуществлению финансового контроля и ответственности, Минфина России в ст. ст. 165, 167 БК РФ. В частности, именно Минфин России устанавливает порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, представляет в Правительство РФ бюджетную отчетность, осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению финансового контроля.

          Реализация принципа публичности обусловлена включением этого принципа в ряд принципов бюджетной системы, которые в судебной практике наделяются двойственным характером - как нормы права и как принципы бюджетного права.