История
Федеральная антимонопольная
служба (ФАС России) ФАС России
создана в соответствии с Указом
Президента России №314 от 9 марта
2004 года [1]. Служба восприняла большую
часть функций ликвидированного
Министерства Российской Федерации
по антимонопольной политике
и поддержке предпринимательства.
История антимонопольных органов
России. Предшественник Федеральной
антимонопольной службы — Государственный
комитет РСФСР по антимонопольной
политике и поддержке новых
экономических структур образован
в соответствии с Законом Российской
Советской Социалистической Федеративной
Республики от 14 июля 1990 года «О
республиканских министерствах
и государственных комитетах
РСФСР» [2]. Председателем Комитета
был назначен Валерий Петрович
Черногородский. Штатная численность
работников аппарата определена в 150 единиц,
введено Временное положение «О государственном
комитете РСФСР по антимонопольной политике
и поддержке новых экономических структур»,
которое было утверждено Постановлением
Совета Министров РСФСР от 10 сентября
1990 года № 344 «Вопросы Государственного
комитета РСФСР по антимонопольной политике
и поддержке новых экономических структур»
[3]. В соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 24 августа 1992
года № 915 «О Государственном комитете
Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке новых экономических
структур» [4] в целях обеспечения развития
рыночных отношений и конкуренции в Российской
Федерации, во исполнение Законов Российской
Федерации «О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных
рынках» и «О защите прав потребителей»
утверждены новое Положение о Государственном
комитете Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке новых экономических
структур (добавлены задачи и функции),
а численность работников центрального
аппарата увеличена до 350 единиц (без персонала
по охране и обслуживанию зданий). В ноябре
1992 года Председателем Комитета назначен
Леонид Арнольдович Бочин. В целях
реализации Послания Президента Российской
Федерации Федеральному собранию 1997 года
[5] в части приведения структуры Правительства
Российской Федерации и структуры федеральных
органов исполнительной власти в соответствие
с требованиями экономических преобразований
Указом Президента Российской Федерации
от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании
структуры федеральных органов исполнительной
власти» [6] Государственный комитет Российской
Федерации по антимонопольной политике
и поддержке новых экономических структур
преобразован в Государственный антимонопольный
комитет Российской Федерации. В августе
1997 г. Председателем Комитета назначена
Наталья Евгеньевна Фонарева. 22 сентября
1998 года Указом Президента Российской
Федерации от № 1142 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти» [7] были
упразднены Государственный антимонопольный
комитет Российской Федерации (Председатель
Фонарева Н.Е.), Государственный комитет
Российской Федерации по поддержке и развитию
малого предпринимательства (Председатель
Хакамада И. М.), Федеральная служба Российской
Федерации по регулированию естественных
монополий на транспорте (Руководитель
Будько В. И.) и Федеральная служба Российской
Федерации по регулированию естественных
монополий в области связи (Руководитель
Горячев В. М.). На их месте образовано Министерство
Российской федерации по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства
(МАП России), которому переданы функции
упраздненных органов. Министром назначен
Геннадий Максимович Ходырев. Численность
работников центрального аппарата (440
единиц без персонала по охране и обслуживанию
зданий) утверждена Постановлением Правительства
Российской Федерации от 25 декабря 1998
года № 1564 «Вопросы Министерства Российской
федерации по антимонопольной политике
и поддержке предпринимательства» [8].
В структуре центрального аппарата были
сформированы департаменты: по правовым
вопросам, развития конкуренции на финансовых
рынках и контролю за соблюдением законодательства
о биржах, развития и поддержки предпринимательства,
регулирования деятельности естественных
монополий в области связи, регулирования
деятельности естественных монополий
на транспорте. Положение о Министерстве
Российской федерации по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства
утверждено Постановлением Правительства
Российской Федерации № 793 от 12 июля 1999
года[9]. В мае 1999 года министром стал Илья
Артурович Южанов. 4 сентября 2001 г. Указом
Президента Российской Федерации от №
1091 «О внесении изменения в Указ Президента
Российской Федерации от 29 ноября 1995 г.
№ 1194 «О Федеральной энергетической комиссии
Российской Федерации» [10] утратил силу
абзац второй пункта 3 Указа Президента
Российской Федерации от 22 сентября 1998
г. № 1142 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» в части, касающейся
передачи МАП России функций упраздненной
Федеральной службы России по регулированию
естественных монополий на транспорте.
9 марта 2004 г. Министерство было упразднено,
а его полномочия переданы другим ведомствам.
Принадлежавшие МАП России функции федерального
антимонопольного органа, контроля над
деятельностью естественных монополий
и над соблюдением законодательства о
рекламе перешли к вновь образованной
Федеральной антимонопольной службе,
руководителем которой стал Игорь Юрьевич
Артемьев. Положение о Федеральной антимонопольной
службе принято Правительством России
29 июля 2004 г [11]. Волгоградское территориальное
управление Государственного комитета
по антимонопольной политике и поддержке
новых экономических структур Российской
Федерации (Волгоградское ТУ ГКАП РФ) было
образовано в 1991 году [43]. Начальником Волгоградского
территориального управления был назначен
Мироненко Павел Иванович. В 1997 году
Волгоградское ТУ ГКАП РФ было переименовано
в Волгоградское территориальное управление
Государственного антимонопольного комитета
России (Волгоградское ТУ ГАК России).
Территориальное управление по Республике
Калмыкия было ликвидировано в 1997 году,
Волгоградскому территориальному управлению
были переданы полномочия по контролю
соблюдения законодательства на территории
Республики Калмыкия. Позже был создан
отдел по Республике Калмыкия с местом
расположения в городе Элиста. В 1998 году
Волгоградское ТУ ГАК России переименовано
в ТУ ГАК России по Волгоградской области
и Республике Калмыкия. В соответствии
с Постановлением Правительства РФ от
25.12.98 № 1564 «Вопросы Министерства РФ по
антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства» [12] ТУ ГАК России
по Волгоградской области и Республике
Калмыкия передано в ведение Министерства
по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства России (МАП России).
В 2004 году в соответствии с п. 4 Постановления
Правительства РФ от 07.04.2004 года № 189 «Вопросы
Федеральной антимонопольной службы»
[13] Территориальное управление МАП России
по Волгоградской области и Республике
Калмыкия передано в ведение Федеральной
антимонопольной службы и переименовано
в Управление Федеральной антимонопольной
службы по Волгоградской области. 01
июля 2008 года отдел по Республике Калмыкия
стал самостоятельным Территориальным
органом ФАС России. 1.2 Современное
состояние Функции, которыми должен быть
наделен Федеральный антимонопольный
орган, на протяжении всех 15 лет его существования
неоднократно менялись. Первый российский
закон «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках» был
принят в марте 1991 года. Все положения,
касающиеся полномочий, функций, задач
антимонопольных органов, были прописаны
в нем. В 1992 году был принят закон «О
защите прав потребителей», а в 1995 году
— закон «О рекламе». Контроль за исполнением
этих двух законов был возложен на антимонопольный
орган. Тогда же вышел закон «О естественных
монополиях», часть функций по закону
была передана энергетическим комиссиям,
а регулирование деятельности таких естественных
монополий, как транспорт и связь, вменялось
в обязанности антимонопольному ведомству.
С 1998 года в связи с выходом ФЗ «О защите
конкуренции на рынках финансовых услуг»
данная сфера деятельности (кредитных,
страховых, лизинговых организаций) также
подверглась антимонопольному контролю.
С упразднением Министерства и созданием
на его базе Федеральной антимонопольной
службы вопросы регулирования всех естественных
монополий переданы новой Федеральной
службе по тарифам. Также были сняты функции
контроля за исполнением законодательства
о защите прав потребителей. Сегодня
Федеральная антимонопольная служба занимает
одну из ключевых позиций среди министерств
и ведомств, осуществляющих экономическую
политику в Российской Федерации. Служба
призвана обеспечивать децентрализацию
экономических решений, свободу конкуренции
на товарных рынках, рынке финансовых
услуг, в сфере рекламной деятельности,
а также контроль за размещением государственного
и муниципального заказа. Эта деятельность
имеет большой эффект не только в плане
экономии бюджетных средств, но и для развития
конкуренции. Основные функции Федеральной
антимонопольной службы можно охарактеризовать
как [42]: Надзор и контроль за соблюдением
законодательства о конкуренции на товарных
рынках, на рынке финансовых услуг (Федеральный
закон «О защите конкуренции № 135-ФЗ» от
26 июля 2006 г.[14]); Надзор и контроль за
соблюдением законодательства о естественных
монополиях; Надзор и контроль за соблюдением
законодательства об иностранных инвестициях
в хозяйственные общества, имеющие стратегическое
значение для обеспечения обороны страны
и безопасности государства (Федеральный
закон № 57-ФЗ от 29 апреля 2008 г.[15]) Надзор
и контроль за соблюдением законодательства
в сфере государственных закупок; Надзор
и контроль за соблюдением законодательства
о рекламе до внесения изменений в Федеральный
закон «О рекламе». ФАС России подведомственна
Правительству Российской Федерации (подчиняется
непосредственно премьер-министру Российской
Федерации). ФАС имеет возможность каждодневно
получать самую серьезную поддержку своих
действий, вести серьезные дела и не допускать
избирательного правоприменения. Ключевыми
законодательными актами, которыми в своей
работе руководствуется ФАС России, являются
Федеральные законы «О защите конкуренции»
[14], «О государственных закупках» [16], «О
порядке осуществления иностранных инвестиций
в хозяйственные общества, имеющие стратегическое
значение для обеспечения обороны страны
и безопасности государства» [17] и «О рекламе»
[18]. В структуре антимонопольного ведомства
находятся территориальные управления
ФАС России и центральный аппарат службы,
состоящий из отраслевых управлений. В
настоящее время УФАС России насчитывает
более 80 территориальных подразделений.
Центральный аппарат УФАС включает в себя
следующие управления[44]: Управление контроля
топливно-энергетического комплекса;
Управление контроля транспорта и связи;
Управление контроля ЖКХ, строительства
и природных ресурсов; Управление контроля
промышленности и оборонно-промышленного
комплекса; Управление контроля химической
промышленности и агропромышленного комплекса;
Управление контроля финансовых рисков;
Управление контроля рекламы и недобросовестной
конкуренции; Правовое управление; Аналитическое
управление; Управление информационных
технологий; Финансовое управление; Управление
государственной службы; Управление административной
реформы и контроля платных государственных
услуг; Административное управление; Управление
делами; Управление контроля размещения
государственного заказа; Управление
контроля социальной сферы и торговли;
Управление международного экономического
сотрудничества; Управление контроля
иностранных инвестиций; Управление контроля
электроэнергетики; Управление по борьбе
с картелями; Управления контроля органов
власти. В области проведения государственной
политики развития конкуренции функции
и полномочия ФАС России определены Федеральным
законом от 26.07.2006 г. [14] №135-ФЗ «О защите
конкуренции». ФАС России осуществляет
контроль и надзор за соблюдением законодательства
в сфере конкуренции на товарных и финансовых
рынках, а также за соблюдением федеральными
органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления
антимонопольного законодательства.
Функции и полномочия ФАС России в сфере
контроля над размещением госзаказов
определены Федеральным законом от 21.07.2005
№94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных
нужд» [19]. Постановлением правительства
РФ от 20 февраля 2006 г. №94 «О федеральном
органе исполнительной власти, уполномоченном
на осуществление контроля в сфере размещения
заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для федеральных
государственных органов» [20]Федеральная
антимонопольная служба уполномочена
осуществлять контроль в сфере размещения
заказов, за размещения заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг
по государственному оборонному заказу,
контроль над которыми осуществляет Федеральная
служба по оборонному заказу в соответствии
с указом Президента Российской Федерации.
Одной из сфер деятельности Федеральной
антимонопольной службы (ФАС России) является
осуществление функций контроля и надзора
за соблюдением законодательства в сфере
рекламы, а также принятие подзаконных
нормативных правовых актов в данной сфере.
Функции и полномочия ФАС России определены
Федеральным законом «О рекламе»[18], принятым
в 1995 году. К основным направлениям
государственного контроля в сфере производства,
размещения и распространения рекламы
относятся: предотвращение и пресечение
ненадлежащей рекламы, способной ввести
потребителей рекламы в заблуждение или
нанести вред здоровью граждан; защита
от недобросовестной конкуренции в области
рекламы; привлечение субъектов рекламной
деятельности к административной ответственности
за нарушение законодательства о рекламе;
взаимодействие с органами саморегулирования
рекламы. Работа ФАС России в сфере контроля
над деятельностью естественных монополий
направлена на обеспечение равного доступа
к товарам и услугам, которые они производят,
а также на развитие конкуренции в тех
сегментах, где она возможна. Антимонопольная
служба стремится к повышению прозрачности
работы естественных монополий, росту
эффективности их инвестиционных программ,
одновременно создавая условия для роста
объемов товаров и услуг, производимых
независимыми поставщиками в потенциально
конкурентных видах деятельности. Свою
работу ФАС России тесно координирует
с Федеральной службой по тарифам. Представитель
антимонопольной службы входит в состав
Правления ФСТ. Федеральная антимонопольная
служба осуществляет государственный
контроль экономической концентрации
в соответствии с главой 7 Федерального
Закона «О защите конкуренции» [14], а также
в соответствии с Правилами осуществления
государственного контроля над экономической
концентрацией в области использования
водных объектов, утвержденными постановлением
Правительства Российской Федерации от
08.04.2009 №314 [21]. Федеральная антимонопольная
служба регулярно осуществляет анализ
рынков. Это необходимо для подготовки
ежегодного доклада Федеральной антимонопольной
службы о состоянии конкуренции – в соответствии
со ст.23 23 ФЗ «О защите конкуренции» [14],
а также при контроле экономической концентрации
- согласно ФЗ «О защите конкуренции»,
ФАС России осуществляет предварительный
контроль лишь крупных сделок, действительно
оказывающих влияние на конкуренцию, поэтому
каждое из рассматриваемых ходатайств
требует тщательного анализа рынка.
Деятельность Федеральной антимонопольной
службы регламентируют 49 правовых актов,
изданных в различные годы. Наиболее важными
из них являются законы, регламентирующие
деятельность государства в сфере защиты
конкуренции, рекламы и естественных монополий.
Кроме того, работа антимонопольного ведомства
регулируется законодательными актами
общего характера, такими как Закон «О
правительстве»[22] и Указ Президента «О
системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти» [7]. Для определения
конкретного круга полномочий ФАС России
Правительством принято Постановление
«Вопросы Федеральной антимонопольной
службы» [12] и Положение о ФАС России [11].
В пределах своей компетенции, ФАС России
имеет право издавать индивидуальные
правовые акты. При ФАС России действует
Общественно-консультативный совет, в
который входят представители наиболее
влиятельных некоммерческих объединений
и бизнес - ассоциаций. Совет проводит
мониторинг деятельности ФАС России, вырабатывает
рекомендации по совершенствованию антимонопольного
законодательства и практики пресечения
его нарушений. Аналогичные советы формируются
и в территориальных органах ФАС России.
При ФАС России действуют Экспертные советы
по ключевым рынкам. В состав Экспертных
советов входят участники рынков, представители
некоммерческих объединений и контролирующих
органов власти. Такая практика позволяет
ФАС России объективно оценивать ситуацию
на соответствующих рынках и повышает
транспарентность принимаемых ФАС России
решений. ФАС России активно сотрудничает
с международными организациями и зарубежными
ведомствами в области антимонопольной
политики, борьбы с недобросовестной конкуренцией
и государственного регулирования естественных
монополий. Международная деятельность
ФАС России направлена на: содействие
интеграции экономики России в мировое
экономическое пространство; реализацию
международных обязательств Российской
Федерации по вопросам, относящимся к
компетенции ФАС России; участие в
процессе формирования концепции общего
европейского экономического пространства,
защиту российских интересов посредством
участия в профильных международных организациях;
внедрение в российскую практику передового
зарубежного опыта, повышение квалификации
специалистов ФАС России; подготовку
и реализацию проектов технического содействия
со стороны международных организаций
в интересах ФАС России. Практическое
значение определения состава антимонопольного
законодательства состоит в том, что применение
целого ряда норм федеральных законов
связывается с необходимостью точного
установления круга актов, входящих в
антимонопольное законодательство.
В соответствии с антимонопольным законодательством
на государство возлагается обязанность
обеспечить свободу экономической деятельности,
поддерживать конкуренцию, следить за
тем, чтобы на территории Российской Федерации
не устанавливались какие-либо препятствия
для свободного перемещения товаров, услуг
и финансовых средств. Отмеченные ограничения
могут вводиться лишь в соответствии с
федеральным законом, и только в том случае,
если это необходимо для обеспечения безопасности,
защиты жизни и здоровья людей, охраны
природы и культурных ценностей. В этой
связи следует отметить, что конституционной
обязанности государства обеспечить свободу
экономической деятельности и конкуренцию
корреспондирует право предпринимателей
и потребителей на добросовестную конкуренцию.
Конституция России запрещает любую экономическую
деятельность (как на товарных, так и на
финансовых рынках), которая направлена
на монополизацию экономики и недобросовестную
конкуренцию. Основополагающие конституционные
принципы антимонопольного регулирования
развиваются в большой группе федеральных
законов, среди которых центральное место
занимает Закон о конкуренции [14]. Будучи
первым российским антимонопольным законом,
данный нормативный акт опирается на весьма
богатый опыт подготовки и применения
законодательства о конкуренции зарубежных
стран (например, в США антитрестовское
законодательство существует уже более
100 лет) и содержит все его основные черты.
С самого начала формирования правовой
базы рыночных реформ в различных областях
экономики России законодатель стремился
следовать принципам поддержки конкуренции.
Поэтому среди большого массива антимонопольного
законодательства выделяются законодательные
акты, принятые на основе Закона о конкуренции
и включающие отдельные положения антимонопольной
направленности. Подобные правовые нормы
можно условно подразделить на: 1) содержащие
требования по осуществлению различных
видов деятельности; 2) содержащие организационные
требования. К первой группе нормативных
положений следует отнести такие, как
1) ч.5, 6, 7 ст. 17 Закона РФ от 21 февраля 1992
г. «О недрах» [23]; 2) ст. 32 Федерального
закона от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской
деятельности» [24]; 3) ст.146-6, 157-1, 157-2 Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях
(далее - КоАП России) [25]; 4) ст. 178 Уголовного
кодекса Российской Федерации от 13 июня
1996 г [26]; 5) ч.З ст.29 Федерального закона
от 13 октября 1995 г. «О государственном
регулировании внешнеторговой деятельности»
[27]; 6) п.4 ст.З Федерального закона от
27 декабря 1995 г. «О государственном оборонном
заказе» [28]. Правовые нормы, связанные
с организационными требованиями, включают,
например: 1) ч. 2, 3 ,4 ст. 17 Закона РФ от
21 февраля 1992 г. «О недрах» (в редакции
Федерального закона от 3 марта 1995 г. №
27-ФЗ) [23]; 2) п.4 ст.8 Закона РФ от 3 июля
1991 г. «О приватизации государственных
и муниципальных предприятий в Российской
Федерации» (с изменениями и дополнениями)
[29]; 3) ст.39 Федерального закона от 24
апреля 1995 г. «О животном мире»[30]; 4)
ч.1 ст.1б Федерального закона от 9 августа
1995 г. «О почтовой связи»[31]; 5) п.4 ст.
6, п. 1 ст.93 Федерального закона от 26 декабря
1995 г. «Об акционерных обществах» [32].
Приведенные нами нормы относятся к разряду
норм антимонопольного законодательства,
так как все они приняты в связи с реализацией
антимонопольной политики, направлены
на правовое обеспечение антимонопольного
регулирования и защиты конкуренции, используют
терминологию Закона о конкуренции, строятся
на основе его принципиальных положений
и предполагают участие в их реализации
антимонопольных органов России. Закон
о конкуренции в ст. 1-1 исходит из широкой
трактовки состава антимонопольного законодательства
и включает в него не только законодательные,
но и подзаконные акты, т. е. указы Президента
Российской Федерации, постановления
и распоряжения Правительства Российской
Федерации. В качестве примера можно назвать
принятые Указы Президента РФ от 17 февраля
1995 г. № 1б1 «О гарантиях права граждан
на охрану здоровья при распространении
рекламы»[33], от 27 февраля 1995 г. № 201 «О Государственном
комитете Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке новых экономических
структур»[4], от б марта 1995 г. № 161 «Об основных
принципах осуществления внешнеторговой
деятельности в Российской Федерации»[34],
Постановление Правительства РФ от 9 марта
1994 г. № 191 «О Государственной программе
демонополизации экономики и развития
конкуренции на рынках Российской Федерации»[35],
Постановление Правительства РФ от 26 декабря
1995 г. № 1 284 «О плате за рассмотрение ходатайств,
предусмотренных антимонопольным законодательством»[36].
Проблема конкуренции имеет и международное
значение. Поэтому при применении антимонопольного
законодательства Российской Федерации
необходимо учитывать положения соответствующих
международных договоров, имея в виду
п.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации
[37]. Он гласит, что общепризнанные принципы
и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы.
Если международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора.
В этом смысле возрастает роль антимонопольного
права государств СНГ. Так, сотрудничество
государств СНГ по вопросам развития конкуренции
в настоящее время опирается на положения
ряда международно-правовых документов.
Таких, как Соглашение «О принципах сближения
хозяйственного законодательства» от
9 ноября 1992 г.[38]; Договор «О создании Экономического
союза» от 24 сентября 1993 г.[39]; Соглашение
«О согласовании антимонопольной политики»
от 12 марта 1993 г.[40]; Договора «О проведении
согласованной антимонопольной политики»
от 2 3 декабря 1993г.[41]. Данные акты провозглашают
основные принципы межгосударственного
антимонопольного регулирования. Таким
образом, антимонопольное законодательство
- это правовая форма государственного
регулирования экономики. Такое законодательство
включает нормативные правовые акты, направленные
на воспроизводство и поддержку добросовестной
конкуренции, предупреждение, ограничение
и пресечение монополистической деятельности
и недобросовестной конкуренции, а также
на обеспечение открытости экономического
пространства. Антимонопольное законодательство
по своему уровню является федеральным.