Государственная служба и ее законодательное регулирование

Перечисленные выше особенности государственной службы в рамках ее законодательного определения развиваются далее в ее организации: принципах государственной службы, ее функциях, организационном и правовом статусе государственных должностей.

§1.2. Основные принципы государственной службы и их классификация

В соответствии с нормами действующего законодательства установлено, по меньшей мере, три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функционально-иерархическому) уровню.

Отчасти к освещению этих принципов авторы данного учебного пособия обращались в предыдущих темах, имея в виду их сравнительно-исторический и социально-организационный аспекты. Здесь же мы детализируем собственно их нормативно-правовой аспект.

I. Начнем с основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, закрепленных в статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации, согласно которой к указанным принципам относятся:

• федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее государственные органы);
• законность;
• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• равный доступ граждан к государственной службе;
• единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• профессионализм и компетентность государственных служащих;
• защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.10

Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.

Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, как записано в данном документе, призван:

• исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;
• исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
• осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;
• не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
• исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;
• соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;
• соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;
• соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
• проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
• проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
• воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
• при угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;
• не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;
• воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;
• соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
• уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных Законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.11

Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

• принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
• не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Рассматривая эти принципы служебного поведения государственных служащих, надо иметь в виду, что согласно Указу Президента РФ они действуют впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы и рекомендованы в части, не противоречащей их правовому статусу, также и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подробно реализация основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, служебного поведения госслужащих раскрывается в последующих разделах данного учебного пособия. Здесь же отметим, что многие из законодательно закрепленных принципов в реальной действительности соблюдаются далеко не полностью, что зачастую снижает эффективность государственной службы (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласности, открытости государственной службы, ее доступности общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее, их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение для организации и функционирования государственной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимыми, хотя и не всегда достигаемыми, ориентирами.12

В целом же, поскольку принципы построения и функционирования государственной службы закреплены Федеральным законом и законами субъектов Федерации, а общие принципы служебного поведения государственных служащих - Указом Президента РФ, их несоблюдение и (или) нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную, а также дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Глава 2 Виды, функции и законодательное регулирование государственное службы

§2.1. Функции государственной службы и ее правовое регулирование

Рассматривая функции государственной службы, прежде всего, следует отметить, что сама она «может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур».

Деятельность государственных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:13

1) правоприменительная  функция - реализация полномочий  регулятивного и распорядительного  характера; осуществление государственных  полномочий от имени государства  либо государственного органа  при исполнении служебных обязанностей;

2) правотворческая функция - разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;

3) регулирующая  функция - разработка и реализация  государственной политики во  всех сферах общества, реализация  юрисдикционных полномочий и  действий, т.е. применение мер государственного  принуждения к физическим и  юридическим лицам; обеспечение  согласования различных интересов;

4) организационная  функция - обеспечение практической  реализации компетенции государственных  органов, совершение организационных  действий и материально-технических  операций (проведение различного  рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и  т.д.);

5) правозащитная функция - осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством; государственных и иных органов - перед гражданами.14

Государственные служащие, как видим, выполняют большей объем непосредственно административно-управленческих функций, как то: государственное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование, государственный учет, государственное руководство и координация.

Таким образом, в практико-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Источниками законодательного регулирования построения и функционирования государственной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями федеральных министерств и ведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати.

Давая характеристику такого элемента общей организации государственной службы, как должности государственной службы, обратимся к статье 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», где сказано:

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Соответственно видам государственной службы должности государственной службы подразделяются на:

• должности федеральной государственной гражданской службы;
• должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
• воинские должности;
• должности правоохранительной службы.

 Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указами Президента Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента России.15

Согласно статье 9 федерального закона о системе государственной службы Российской Федерации Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

• перечни должностей федеральной государственной службы;
• перечни типовых воинских должностей;
• перечни типовых должностей правоохранительной службы.
• Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют «Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации».

Важно подчеркнуть и то, как решается проблема реализации компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в сфере установления и правового регулирования отношений государственной службы. При этом укажем, что статья 71 Конституции России четко и недвусмысленно относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную службу.