Государственно-территориальное устройство РФ

2. Федеративное устройство  Российской Федерации

 Россия является федеративным государством, государственная целостность России состоит из государственно-территориальных образований её субъектов.

В 90-е годы статус субъектов Федерации регулировался через договорную практику разграничения полномочий. Затем, после 2000 года, в политике федерального центра возобладала линия, направленная на отказ от подобных договоров. Д.А. Керимов справедливо отмечает, что "Конституция устанавливает равноправие субъектов Федерации, однако в Основном законе содержатся нормы, противоречащие этому установлению. Правовой статус субъектов Федерации различен"7. Действительно, как показывают исследования, в российском конституционном законодательстве образовался существенный пробел. Необходимо обеспечить реальное равноправие субъектов Федерации путем конституционного закрепления их общего и единого статуса.

Согласно частям 1 и 2 ст.66 Конституции РФ, статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) самих субъектов. Однако, на наш взгляд, этого недостаточно и требуется принятие федерального конституционного закона, который закрепил бы перечисленные признаки статуса субъекта Федерации и устранил таким образом противоречия в области равноправия субъектов Федерации.

Субъектный состав Российской Федерации сегодня весьма разнообразен. Статья 5 Конституции описывает видовой состав субъектов, подчеркивая при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4). Однако вполне определенно можно констатировать наличие шести видов субъектов Федерации, что является отличительной особенностью России в сравнении с другими федеративными государствами. Совокупность статусных прав, отличающих одни субъекты Федерации от других, невелика: право на принятие конституций и на установление своих государственных языков (ч.2 ст.68 Конституции РФ). Кроме того, республики признаются государствами (ч.2 ст.5 Конституции РФ), а другие субъекты Федерации таковыми не считаются. Таким образом, можно выделить три категории субъектов Федерации, отличающихся особенностями статуса8.

1. Республики. Это  государства в составе Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они являются формой национальной государственности и воплощают самоопределение соответствующих наций.

Статус республики определяется Конституцией РФ, конституцией республики и имеет следующие государственно-правовые признаки: конституцию, законодательство; систему органов государственной власти, устанавливаемую самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом; территорию, которая может быть изменена только с согласия самой республики; гражданство; государственный язык; собственные символы.

2. Автономные округа и автономная область. Эти субъекты Федерации также созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус весьма отличается от статуса республик меньшим объемом прав. Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или областей. С другой стороны, Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, не входящие в состав других субъектов Федерации, обладают практически тем же статусом, что и нижеследующие субъекты.

3. Края, области, города федерального значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. В качестве государственного языка используется только русский. Их статус определяется Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта. Для конституционно-правового статуса этих субъектов Федерации характерно наличие следующих элементов: устав, законодательство; система органов государственной власти, устанавливаемая самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом; территория, границы которой могут быть изменены только с согласия субъекта Федерации.

Положение автономий имеет в сравнении с другими субъектами Федерации правовую особенность, которая состоит в том, что "по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе" (ч.3 ст.66 Конституции РФ). К тому же, если автономный округ входит в состав края или области, то "отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области" (ч.4 ст.66 Конституции РФ).

Конституция провозглашает равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5 Конституции РФ). Данными предписаниями Конституция устанавливает, казалось бы, одинаковый правовой статус всех субъектов Федерации. Однако, на наш взгляд, наряду с этим конституционные нормы предписывают и иное. В частности, ч.5 ст.66 Конституции предоставляет право на изменение статуса субъекта по взаимному согласию самой Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. В этой связи закономерен вопрос: если все субъекты Федерации реально (конституционно и фактически) обладают равным правовым статусом, то может ли возникнуть объективная необходимость его изменения? Полагаем, нет.

Вне сомнения, подобное конституционное предписание в противовес ч.1 ст.5 Конституции указывает на то, что для субъектов Федерации характерна разностатусность правового положения. Более того, с нашей точки зрения, само конституционное выделение видов субъектов Федерации (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ) также подчеркивает, что их статус далеко не одинаков.

По нашему мнению, можно без какого-либо ущерба для государственного устройства страны придать всем субъектам действительно равный конституционно-правовой статус и значительно сократить количество их видов. В качестве наименований субъектов Федерации предлагается использовать сложившиеся, в том числе исторически, названия: республика и губерния. Из перечня субъектов РФ можно также исключить город федерального значения, имея в виду, что, по сути, такой субъект - особое муниципальное образование, статус которого может быть установлен специальным федеральным законом, то есть особой необходимости выделять указанный вид субъектов Федерации нет. Представляется также, что вариант объединения Москвы и Санкт-Петербурга соответственно с Московской и Ленинградской областями заслуживает всестороннего внимания. Это позволит данным регионам стать "нормальными" субъектами Федерации и разрешит к тому же часть накопившихся противоречий в отношениях субъектов между собой и с федеральной властью.

Таким образом, наиболее оптимальным является вариант, при котором конструкция "базовой" модели будущего государственного устройства Российской Федерации будет состоять из республик и губерний. Правильность избранного подхода подтверждается и детальным рассмотрением конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Напомним, что республика как субъект "высшего порядка" имеет свою конституцию, в то время как другие субъекты - устав (ч.2 и 3 ст.5 Конституции РФ); республика вправе устанавливать свой государственный язык (ч.2 ст.68 Конституции РФ), иным субъектам Федерации такое право не предоставлено. Подобными предписаниями как бы "принижается" статус остальных субъектов РФ по сравнению с республиками в противовес принципу равноправия9.

Отсюда следует, что нормы Конституции, закрепляющие статус субъектов Федерации, не способствуют практическому достижению их равноправия. С одной стороны, Основной закон закладывает потенциальный механизм выравнивания статуса субъектов, что позволяет рассматривать их как равноправных членов Федерации, а с другой - устанавливает основу для их неодинакового правового положения. Яркий пример тому - признание автономного округа равноправным субъектом Федерации и одновременное установление его вхождения в состав края или области (ч.4 ст.66 Конституции РФ). При этом данное предписание исключается конституционной нормой, устанавливающей, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч.2 ст.16).

 Представляется  что, вхождение автономного округа в состав края или области противоречит ст.5 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя. Автономный округ, как и другие субъекты, должен непосредственно, а не опосредованно входить в состав Федерации. Таким образом, действующая Конституция России является, как это ни парадоксально, основным препятствием в становлении и развитии нового российского федерализма. Исследователи предлагают три варианта разрешения конституционных противоречий в области симметрии государственного устройства.

Первый. Низведение всех субъектов Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что ввиду ряда объективных и субъективных факторов данный путь неприемлем.

Второй. Придание всем субъектам (или ряду субъектов) Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Такой путь для России также недопустим.

Третий. Создание так называемой плоской федерации, включающей в себя однопорядковые, равноправные субъекты, не обладающие государственным статусом. Неважно, как они будут называться, - губерниями, землями или как-либо иначе. Главное, что это будут субъекты Федерации, а не государства. В рамках данного варианта возможно и разумное укрупнение регионов, создание, к примеру, таких субъектов, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Большая Волга, Центральная Россия, Урал, Дальний Восток и др. Этот проект, как нам представляется, имеет неплохие перспективы с точки зрения развития российского федерализма.

Следует обратить внимание еще на один характерный аспект. Исследования правового статуса субъектов Федерации и анализ ситуации последних лет, проведенные автором, убеждают в том, что Федерации не нужны субъекты с высокой степенью самодостаточности в решении экономических и социальных проблем, самостоятельной политикой в этих и иных сферах в пределах даже согласованной с центром компетенции. Такое отношение к пониманию роли и места субъектов Федерации в государственном устройстве России не приведет в ближайшей перспективе к установлению по-настоящему (с правовой, политической и экономической точек зрения) равного их статуса в отношениях как с федеральным центром, так и между собой. Наоборот, оно усиливает предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом правления.

Во-первых, введение новых принципов формирования Совета Федерации, с одной стороны, отстранило руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации от "прямого" участия в управлении государственными делами на высшем уровне, с другой - привело к тому, что деятельность верхней палаты парламента стала носить декоративный характер. Совет Федерации уже не является реальным рычагом сдержек и противовесов, тем более - балансом в расстановке политических сил.

Во-вторых, введение института полномочных представителей Президента РФ и образование семи федеральных округов еще дальше отодвинуло на задний план руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, значительно сократило их возможности напрямую решать проблемы регионов в центре и отдалило на большую, чем прежде, дистанцию от Президента. Одновременно полномочные представители Президента "получили" полный набор федеральных территориальных органов и практически подмяли под себя деятельность органов государственной власти, экономику, социальную сферу территорий.

В-третьих, федеральный центр "навязал" новые правила формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации (введя туда 50 процентов депутатов, избранных по спискам партий и общественно-политических движений), не в полной мере согласующиеся с духом и буквой Конституции. При этом неизбежно возникнут проблемы при формировании такого выборного органа. Он станет больше похожим на дискуссионный клуб. Подобный подход также значительно ослабит позиции руководителей регионов, лишит их мобильности в принятии важных управленческих решений.

В-четвертых, на федеральном уровне происходит реформирование налогового и бюджетного законодательства с перекосом в пользу федерального центра, с возложением максимальной социальной ответственности за исполнение полномочий на регионы и муниципалитеты при резком уменьшении объема их прав. К сожалению, тенденция такова, что ежегодно субъекты Федерации и муниципалитеты теряют самые стабильные и легко собираемые доходные источники. Политика централизации всех доходов приводит к тому, что немногие оставшиеся "на плаву" регионы-доноры искусственно превращаются в дотационные и наряду с остальными вынуждены просить у центра финансовую помощь.

Как панацея от всех бед сегодня зачастую преподносится пакет законов по разграничению полномочий между центром и регионами и по реформе местного самоуправления. Цели ставятся, на первый взгляд, благие, - субъекты Федерации и муниципальные образования должны иметь четкий перечень своих полномочий и собственные доходные источники для их исполнения. Однако на деле происходит следующее: на места передается основная масса базовых и затратных полномочий государства, что увеличивает нагрузку на бюджеты. За счет чего будет пополняться доходная составляющая регионального и местного бюджетов, остается проблемой, так как по-прежнему отсутствует приемлемая рабочая модель межбюджетных отношений на всех уровнях власти.